Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie udzielenia informacji publicznej - oddala skargę.

Wnioskiem z dnia "[...]" P.B. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy z prośbą o udostępnienie informacji publicznej o kandydatach, którzy zgłosili się w ramach naboru ogłoszonego w dniu "[...]" na stanowisko sekretarza Miasta i Gminy. Wnioskodawca zażądał niezwłocznego udostępnienia informacji w formie papierowej w następującym zakresie CV, list motywacyjny oraz kserokopię dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje trzech kandydatów.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia "[...]" poinformował wnioskodawcę, że złożony wniosek nie dotyczy informacji publicznej, dlatego brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr 112, poz.1198 ze zm.) i udostępnienia na tej podstawie żądanych dokumentów. Pojęcie informacji publicznej określają przepisy art. 1 ust.1 i art. 6 cytowanej ustawy. W świetle tych przepisów kierując się zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP — należy stwierdzić, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Analiza wskazanych wyżej przepisów wskazuje, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty lub stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniesiony w sprawie wniosek dotyczy zaś wydania kopii dokumentów zawierających dane osobowe osób nie pełniących żadnych funkcji publicznych ("[...]") co nie jest informacją publiczną. Dokumenty te zawierają także dane objęte prawem prywatności tych osób. W części dotyczącej zaś "[...]" — Sekretarza Miasta i Gminy przedmiotowy wniosek nie spełnia wyżej określonych wymogów wniosku o udostępnienie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P.B. wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności (udostępnienie żądanej informacji publicznej) w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazał, iż wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. Organ zaś tej informacji nie udostępnia w ustawowym terminie, a zatem pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o odrzucenie skargi. Organ argumentował, iż skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpał środków zaskarżenia, które przysługiwały skarżącemu. W ocenie organu w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej na wniosek wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi wtedy, gdy skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – w dalszej części uzasadnienia udip - do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - w dalszej części uzasadnienia ppsa.

Powyższe oznacza, iż do wnoszenia skarg na bezczynność organów w powyższym przedmiocie zastosowanie mają m.in. przepisy Działu III, Rozdziału 2 ppsa. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, z której wynika, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006r. I OSK 243/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r. I OSK 601/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006r. II SAB/Wa 40/06; orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA).

Powtarzając argumentację przywołaną w powyższych orzeczeniach wskazać należy, iż środków zaskarżenia nie przewiduje udip. Nie można zaś w tym przypadku zastosować przepisów kpa, ponieważ przepisy tego kodeksu odnoszą się do informacji publicznej tylko w ograniczonym zakresie. W art.16 ust.2 udip ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów kpa jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych (zgodnie z ust.1) w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialnotechnicznej. Podkreśla to A. Knopkiewicz, wskazując, iż użycie w art. 16 ustawy wyrazów " do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji (por. A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r nr 4 s. 103 i d.). Stąd też nie ma do bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej zastosowania wymóg zażalenia z art. 37 kpa, gdyż dopóki nie dochodzi do wydania decyzji odmownej, nie ma w sprawie zastosowania ta ustawa procesowa. Pewnym paradoksem byłoby zresztą uzależnianie skargi strony, która domaga się informacji, od żądania od niej ubiegania się o odmowę takiej informacji. Strona domagając się od organu wyższego stopnia podjęcia działań określonych w art. 37 § 2 kpa, w istocie domagałaby się wydania decyzji negatywnej, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z jej żądaniem. Należy również podkreślić, iż gdyby ustawodawca zamierzał rozciągnąć przepisy kpa w szerszym stopniu na postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, aby określając w art. 13 ustawy skutki nieudzielenia informacji w terminie, wskazał dodatkowo środek zaskarżenia w postaci zażalenia.

Przyjąć ponadto wypada, iż art. 53 § 2 ppsa nie odnosi się do bezczynności w zakresie aktów i czynności dotyczących uprawnień i obowiązków z mocy prawa, a do skargi na akty i czynności. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa tego przepisu. Dotyczy on bowiem wyraźnie aktów i czynności. Wynika to także z dalszej jego części. Przepis ten wskazuje bowiem, iż skargi na takie akty można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Oznacza to, że wspomniany środek w jednoznaczny sposób wiąże się aktywnością organu a nie jego bezczynnością. Dodatkowo dodać jedynie można, że kiedy ustawodawca dąży do uzależniania zaskarżania bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, jak np. w art. 37 kpa, czy w art. 101a ust.1 w związku z art.101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stąd składając skargę na bezczynność w zakresie aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie trzeba jej poprzedzać wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Powyższe wywody wskazują, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona wniesieniem przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż te środki zaskarżenia w tym postępowaniu nie przysługują. Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie była skutecznie wniesiona pomimo faktu, iż skarżący przed jej złożeniem nie wniósł zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 kpa, czy też wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego Sąd zobowiązany był rozpoznać skargę merytorycznie, jednocześnie nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o odrzucenie skargi.

Art. 149 ppsa stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Takie orzeczenie może zapaść jedynie w sytuacji kiedy sąd dojdzie do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności. W sytuacji, gdy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ informuje go pismem odmawiającym udzielenia żądanej informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej, sąd administracyjny rozpoznający skargę ma obowiązek zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Przyjąć bowiem należy, iż pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków (por. postanowienie Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006r. I OSK 928/05 LEX 167166).

W sprawie należy więc rozważyć, czy organ słusznie przyjął, że nie stanowi informacji publicznej żądanie przez skarżącego informacji o kandydatach na stanowisko sekretarza Gminy i Miasta w formie papierowej w następującym zakresie CV, list motywacyjny oraz kserokopię dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje trzech kandydatów.

Rozpoznając to zagadnienie odnieść się należy, do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 udip). W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit g udip ustawodawca wskazał, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Nie ulega więc wątpliwości, iż informacje, o których mowa w tym przepisie stanowią informację publiczną, przy czym zakres tej informacji określają przepisy odrębne. W niniejszej sprawie zakres tej informacji będzie określać ustawa z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009r. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż w sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Przepis ten przesądza więc, że informacje o kandydatach którzy zgłosili się do naboru są informacją publiczną, ale tylko w zakresie wskazanym w art. 13 ust. 4 ustawy. Wszelkie zaś pozostałe informacje o kandydatach nie będą informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Na marginesie można dodać, iż przepis tej samej treści znajdował się w art. 3b ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1593 ze zm.), obowiązującej w trakcie przeprowadzania konkursu.

W ogłoszeniu z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy określił wymagania związane ze stanowiskiem. I tak, w ogłoszeniu wskazano na wymagania niezbędne np. obywatelstwo polskie, niekaralność za przestępstwa popełnione umyślnie, wykształcenie wyższe, 5-letni staż pracy. Określono także wymagania pożądane np. wykształcenie wyższe administracyjne lub realizowane studia podyplomowe na kierunku zarządzania i administracji, doświadczenia zawodowe na stanowiskach urzędniczych w jednostkach samorządu terytorialnego, doświadczenia zawodowe w zakresie kierowania zespołem i koordynacji działań.

Skarżący żądał informacji o kandydatach w określonym, sprecyzowanym przez siebie zakresie. Należy więc zastanowić się, czy wszystkie informacje o kandydatach umieszczone w CV, listach motywacyjnych, czy dokumentach potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje stanowią informację publiczną.

Odpowiadając na to pytanie przyjąć należy, iż z pewnością nie wszystkie informacje zawarte w wyżej wymienionych dokumentach będą stanowiły informację publiczną. Zdaniem Sądu informacje o kandydacie potwierdzające wykształcenie wyższe, 5-letni staż pracy, doświadczenie zawodowe na stanowiskach urzędniczych oraz wszelkie inne informacje zawarte w żądanych dokumentach, a dotyczące wymagań związanych ze stanowiskiem określonych w przytoczonym ogłoszeniu będą stanowiły informację publiczną. Niemniej jednak w żądanych dokumentach lub ich kserokopiach z pewnością znajdują się też informacje, których nie sposób uznać za informację publiczną. Na przykład: zainteresowania kandydata, miejsce zamieszkania, stan cywilny, które to informacje najczęściej znajdują się w CV ze względu na zwyczajowo przyjęte wzory CV; dane poprzedniego pracodawcy, informacje związane z zajęciem wynagrodzenia za pracę, wykorzystanym urlopem, zamieszczane w świadectwach pracy; dane dotyczące otrzymanej końcowej oceny na dyplomie ukończenia studiów, określenie uczelni, którą kandydat ukończył. Ostatnio wymieniona grupa informacji nie będzie już informacją publiczną, skoro informacje te nie dotyczą zakresu objętego wymaganiami związanymi ze stanowiskiem, o które ubiegają się kandydaci. Należy więc przyjąć, iż w niniejszej sprawie informacje znajdujące się w żądanych dokumentach będą miały charakter mieszany. Cześć z nich będzie z pewnością stanowić informację publiczną, cześć danych dotyczących kandydatów będzie zaś miało charakter danych osobowych kandydatów i nie będzie można w żadnym razie przyjąć, iż stanowią one informację publiczną.

Jak podano wyżej skarżący domagał się od organu wydania konkretnych dokumentów mianowicie CV i listu motywacyjnego oraz kserokopii wymienionych przez siebie dokumentów.

W tym miejscu wskazać należy, iż "zakres przedmiotowy ustawy dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Należy przy tym odróżnić pojęcie informacji i jej nośnika, czy też źródła. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czym, zakomunikowanie czego, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25). W wyroku z dnia 31 maja 2004r. OSK 205/04 nr LEX 158987 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje, np. dokumentów. Dokumenty są przy tym zasadniczymi nośnikami informacji, wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania czy zapoznania się z jego treścią a nie prawo do dysponowania samym dokumentem". Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2007r. sygn. akt II SA/Wa 2199/06 nr LEX 383749 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego". Wprawdzie przyjąć należy, iż "organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji. Informacją może być zatem udostępnienie dokumentu, akt, materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Innymi słowy, oznacza to prawo do informacji przetworzonej przez organ, jak i prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004r. II SAB 364/03, nr LEX 162285). Ostatnio przytoczona teza wskazuje, iż strona może domagać się udostępnienia dokumentów, ale tylko takich, które zawierają informację publiczną.

Przenosząc przytoczone wyżej poglądy na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący żądał doręczenia CV i listów motywacyjnych. W tej części wniosku domagał się więc w istocie dokumentów źródłowych. Prawo do informacji obejmuje zaś prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż CV, list motywacyjny oraz wymienione kserokopie dokumentów, są dokumentami prywatnymi kandydatów. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006r. II OSK 812/05 LEX 236465). W związku z powyższym nie można domagać się oryginału tych dokumentów lub ich kserokopii. W sprawie jedynie ze względu na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, cześć informacji zawartych w tych dokumentach będzie informacją publiczną. Ta okoliczność nie może jednak przesądzić o konieczności doręczenia wnoszącemu o udzielenie informacji publicznej tychże dokumentów lub ich kserokopii i to w całości.

Osoba wnosząca o udzielenie informacji w tym zakresie może natomiast żądać informacji publicznej, która z tych dokumentów wynika. Organ rozpoznając wniosek w tym zakresie mógłby rozważyć odmowę udostępnienia takiej informacji jedynie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 udip ze względu na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub tajemnice prawnie chronione.

Wnioskodawca nie może natomiast uzyskać na podstawie wymienionych przepisów jakichkolwiek informacji dotyczących kandydatów, które nie stanowią informacji publicznej w przedstawionym wyżej znaczeniu.

Z uwagi na okoliczność, iż dokumenty prywatne jakich domagał się skarżący, w tym oryginały tych dokumentów, nie stanowią informacji publicznej, organ zasadnie odmówił ich udostępnienia skarżącemu pismem z dnia "[...]" i tym samym nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej.

W tej sytuacji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.