Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Ustawodawca zawarł w ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./ regulacje organizacyjnoprawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw, w tym również do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący.

2. Przepis art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w ustawie.

3. Regulacja prawna, kształtująca w sposób jednoznaczny powołanie do życia jednostek kultury, ich status, funkcjonowanie oraz finansowanie /art. 9-11, art. 13-14 i art. 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej/, odnosi się wprost do bibliotek, domów i ośrodków kultury prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda w dniu 3 sierpnia 2000 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej w G. z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zmiany formy finansowania M.-G. Biblioteki Publicznej w G.

W uzasadnieniu wskazano, że powołaną uchwałą Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 18 ust. 3 pkt 2, art. 19 ust. 2 pkt 2 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, z dniem 1 lipca 2000 r. zmieniła formę finansowania M.-G. Biblioteki Publicznej z dotychczasowego zakładu budżetowego na jednostkę budżetową. Na podstawie art. 17 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych, w tym także gminne jednostki organizacyjne, mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawą. W praktyce gminne jednostki organizacyjne stanowią zakład budżetowy lub jednostkę budżetową /art. 18-19 ustawy o finansach publicznych/. Powołane przepisy mają charakter przepisów ogólnych.

W stosunku do niektórych jednostek organizacyjnych, między innymi do M.-G. Biblioteki Publicznej, mają jednak zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./. Na mocy art. 9 powołanej ustawy do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego należy organizowanie działalności kulturalnej. Zadanie to wykonywane ma być przez samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Na podstawie art. 14 cyt. ustawy instytucje kultury uzyskują osobowość prawną z chwilą wpisania do rejestru prowadzonego przez organizatora. Jednostki te prowadzą samodzielną gospodarkę, której podstawowym źródłem finansowania są przychody z własnej działalności. Nie wyklucza to innych dodatkowych źródeł utrzymania, np. dotacji z budżetu gminy. Z przepisów cytowanej ustawy wynika zatem, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności w dziedzinie upowszechniania kultury w innej formie prawnoorganizacyjnej niż przewidziana w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina, zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 9 ust. 1 o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez błędną ich interpretację. Skarżący zarzucił, że gminne jednostki organizacyjne prowadzone są w formie zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej /art. 18 i art. 19 ustawy o finansach publicznych oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Zapisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przesądzają, że działalność kulturalną mogą prowadzić osoby prawne, fizyczne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, których podstawowym celem statutowym nie jest prowadzenie działalności kulturalnej, mogą prowadzić taką działalność, w szczególności w formie klubów, świetlic, domów kultury i bibliotek.

M.-G. Biblioteka od początku swego istnienia funkcjonowała jako jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, prowadząca gospodarkę finansową na zasadach obowiązujących zakłady budżetowe. Tego typu rozwiązania organizacyjne uzasadnione były koniecznością zracjonalizowania wydatków w sferze działalności kulturalnej. Ustawa o samorządzie gminnym, zaliczając do zadań własnych gminy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym potrzeb kulturalnych, nie przesądza jednak formy prawnoorganizacyjnej, w jakiej zadania te powinny być wykonywane. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego nigdy wcześniej nie podjęła decyzji o utworzeniu instytucji kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Podjęcie zakwestionowanej uchwały uzasadnione było koniecznością dostosowania wysokości dotacji do przepisów ustawy o finansach publicznych, które ograniczyły możliwość dotowania zakładów budżetowych tylko do wysokości 50 procent ich wydatków. Podjęcie uchwały było konsultowane z Regionalną Izbą Obrachunkową. Skarżący podkreślił też, że w załączniku nr 4 do Statutu Gminy znajduje się wykaz jednostek organizacyjnych gminy, w tym M.-G. Biblioteki Publicznej funkcjonującej jako zakład budżetowy i zapis ten nie był nigdy przez Wojewodę kwestionowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Aktem prawnym regulującym zasady funkcjonowania podmiotów prowadzących działalność kulturalną polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury jest ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Analiza treści tego aktu prawnego wskazuje, że ustawodawca zawarł w nim regulacje organizacyjnoprawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw, w tym również do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Regulacje zawarte w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawierają żadnego odesłania do innych ustaw. Wynika z tego, że unormowania te mają charakter kompletny i wyczerpujący. Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym /art. 9 ust. 1 i 2 cyt. ustawy/. Powołany przepis nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w ustawie. Instytucja kultury powołana do życia na podstawie art. 9-11, art. 13-14 cyt. ustawy uzyskuje osobowość prawną i rozpoczyna działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Instytucja ta może zbywać środki trwałe /art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy/, pokrywa ona koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Są nimi: wpływy z prowadzonej działalności, wpływy ze sprzedaży majątku ruchomego oraz z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych oraz innych źródeł.

Powyższa regulacja prawna, kształtująca w sposób jednoznaczny powołanie do życia jednostek kultury, ich status, funkcjonowanie oraz finansowanie, odnosi się wprost do bibliotek, domów i ośrodków kultury prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego /art. 32 ust. 1 cyt. ustawy/. Należy więc stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione, a rozstrzygnięcie nadzorcze uwzględniające obowiązujące regulacje prawne jest zgodne z prawem.

W związku z tym Sąd, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji.