Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 roku sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008 roku nr XXIV/465/08 w przedmiocie podziału województwa warmińsko-mazurskiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008 roku Nr XXIV/465/08 w sprawie "Podziału województwa Warmińsko-Mazurskiego na obwody łowieckie" w zakresie dotyczącym części obwodu łowieckiego nr 179 obejmującego działkę nr 223/1 położoną w miejscowości Cerkiewnik, w gminie Dobre Miasto; II. zasądza od Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 27 listopada 2008 r. Sejmik Województwa Warmińsko – Mazurskiego (dalej zwany organem), powołując art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm., zwanej dalej: u.s.w.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 127, poz. 1066 ze zm.), podjął uchwałę nr XXIV/465/08 w sprawie "Podziału województwa Warmińsko - Mazurskiego na obwody łowieckie".

Uchwała ta, w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 179 - określonego w załączniku do tej uchwały, stała się przedmiotem skargi E. S. (dalej zwanej skarżącą) skierowanej do tutejszego Sądu. W skardze tej skarżąca zarzuciła sprzeczność z prawem tej uchwały powstałą w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13. W oparciu o ten zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała natomiast, że za pomocą zaskarżonej uchwały utworzono m.in. obwód nr 179, administrowany przez Koło Łowieckie A, na terenie którego – w miejscowości A (gm. A) - znajduje się działka leśna/rolna o numerze "[...]", której właścicielem jest skarżąca. Podniosła, że art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, który był podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Oceniła więc, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności skarżącej, której nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tej odpowiedzi organ wywiódł, że art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, będący podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, utracił moc na skutek wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. dopiero z dniem 22 stycznia 2016 r., co oznacza, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulacja ta była normą obowiązującą. Ocenił, że uchwała ta nie stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego spowodowanego wydaniem opisanego powyżej wyroku TK.

Ponadto zdaniem organu w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w sposób automatyczny ze względu na fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu będącego podstawą podjęcia tej uchwały. W ocenie organu kluczowe w niniejszej sprawie są uregulowania wprowadzone na mocy ustawy dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 651), w szczególności zapisy art. 7 ust. 1 i 2 tejże ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Należy przy tym wyjaśnić, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), wniesienie skargi na tą uchwałę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę skierować z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zachowała wskazane powyżej wymogi skutecznego wniesienia skargi, co umożliwia dokonania przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie. W dacie podejmowania tej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Wskazane przepisy niewątpliwie upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Okoliczność ta nie może jednak skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to organ w odpowiedzi na skargę, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13, w którym stwierdzono ich niezgodność z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro TK pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc powołanego wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. NSA, we wskazanym wyroku, przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

W związku z tym na uwagę zasługują argumenty TK, które legły u podstaw wydania wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń, będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanym powyżej wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, zwrócił również uwagę, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). I tak, w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). W wyroku z 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą. W wyroku z 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela prezentowany we wskazanych wyrokach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Mając powyższe na uwadze, skład orzekający uznał za zasadne odmówić zastosowania cytowanych przepisów względem wymienionej w sentencji nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca. Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd nie mógł stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż uprawniony był do orzekania jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącej. Zaskarżona uchwała naruszyła zaś interes prawny skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do działek objętych reżimem obwodu łowieckiego nr 179. Dlatego też, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia mogły być tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które dotyczą obwodu łowieckiego nr 179, na terenie którego znajduje się nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca.

Powyższej oceny nie zmienia nowelizacja ustawy – Prawo łowieckie. Art. 7 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianę ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw stanowi, że pierwsze uchwały, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonujące nowych podziałów województw na obwody łowieckie i zaliczenia tych obwodów do poszczególnych kategorii, o których mowa w art. 26a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, zostaną wydane nie później niż do dnia 31 marca 2020 r. (ust. 1) i że podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r. (ust. 2). Wyjaśnić należy, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej, o typowo temporalnym charakterze, statuujący ważność uchwał podjętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą), dowodzi tylko i wyłącznie faktu pozostawienia ich w porządku prawnym, pomimo zakwestionowania konstytucyjności przepisu będącego podstawą ich wydania. Jest to często spotykana, wręcz stanowiąca zasadę ustrojową, praktyka postępowania prawodawcy, przejawiająca się pozostawieniem w porządku prawnym aktów podstawowych, w przypadku derogacji z różnych przyczyn z porządku prawnego, przepisu będącego podstawą ich wydania. Należy jednak odróżnić obowiązywanie podustawowego aktu prawnego od jego konstytucyjności, co oznacza, że zachowanie ważności uchwał - o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw, nie oznaczało (z założenia nie mogło) automatycznego z mocy ustawy przesądzenia o ich konstytucyjności. Taka wykładnia, pozbawiałaby bowiem sądy administracyjne ich ustrojowej pozycji przewidującej kontrolę m. in. zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 184 Konstytucji RP, a postępowanie wywołane skargą w tym zakresie czyniłoby niedopuszczalnym.

Reasumując, czym innym jest obalenie domniemania konstytucyjności przepisu ustawowego, a ograniczone terminem końcowym pozostawienie w porządku prawnym aktów podstawowych (w tym przypadku uchwał samorządu terytorialnego) wydanych na podstawie przepisu, którego konstytucyjność została zakwestionowała, a zupełnie odrębną kwestią jest dopuszczalność wykonywania przez sądy administracyjne ich konstytucyjnej roli orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (w tym przypadku), której to powinności nie mogą być pozbawione intertemporalnym przepisem o zachowaniu w porządku prawnym aktów podstawowych, w przypadku zakwestionowania konstytucyjności aktu stanowiącego podstawę ich wydania.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł., orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.