Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., M. K.,D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1424/14 w sprawie ze skargi Muzeum Narodowego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1424/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Muzeum [...] w W., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) - decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Muzeum [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 42220 oraz odpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2011 r., J.K. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] podnosząc, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], którą orzeczono o stwierdzeniu nieważność decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] pn. [...] (decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. nr [...]).

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Minister Infrastruktury, ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] uwłaszczającej Muzeum [...] w W. działką nr [...], położoną w W. przy ul. [...] w obrębie [...] - w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...].

Pismem z dnia 22 lutego 2012 r., Muzeum [...] w W. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpatrując ten wniosek, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr[...], odmówił jego uwzględnienia a rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, ten sam organ, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...].

W motywach stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawodawca - z dniem 5 grudnia 1990 r. – uwłaszczył państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie to nie mogło jednak naruszać praw osób trzecich. W przypadku, gdy prawa takie istniały, do uwłaszczenia nie dochodziło.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego, który zachodził w rozpatrywanej sprawie, Minister wskazał, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 31 marca 1992 r. nr [...] wynikało, iż z księgi hipotecznej [...] została wydzielona "Nieruchomość [...]". Natomiast w zaświadczeniu tegoż Sądu z dnia 10 grudnia 2004 r. [...] podano, że z części działki nr [...], objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "Nieruchomość [...]" powstała działka nr [...]o powierzchni 42220 m2, położona przy ul. [...] w obrębie [...], która została ujęta w decyzji uwłaszczeniowej, a która uległa podziałowi na działkę nr [...] (w stosunku do której z roszczeniami wystąpił J. K.) i działkę nr [...].

Wyjaśniono również, że z powyższych zaświadczeń wynikało, że opisana wyżej nieruchomość stanowiła własność M. K., której następcami prawnymi są obecnie: wnioskodawca J.K. oraz M. S. i E. M.

Minister nadmienił także, że Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1955 r. [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...], odmówiło M. K. i innym współwłaścicielom nieruchomości warszawskiej przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] (nr hip. [...]), stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki i fragmenty znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie jednak, Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...], stwierdził nieważność zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. jak i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 921/09) oddalił skargę Muzeum [...] w W. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyrokiem natomiast z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wniesioną od tego wyroku przez Muzeum [...] w W.

W związku z powyższym, Minister Infrastruktury wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. - w części odnoszącej się do działki nr [...] - wywołało skutek ex tunc, co oznaczało, że nadal aktualny pozostawał wniosek o przyznanie prawa własności czasowej m.in. do działki nr [...]. Powyższe oznaczało więc, że decyzja uwłaszczeniowa Muzeum [...] w W. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (prawa osób trzecich).

Ponadto, organ także podniósł, że na etapie obecnie prowadzonego postępowania wyszły na jaw nowe okoliczności, które dotychczas nie były znane organowi nadzorczemu. Z odpisu zupełnego aktu zgonu nr 103, opatrzonego w dniu 10 października 2012 r. klauzulą apostille i przetłumaczonego następnie z języka francuskiego na język polski, wynikało, że T. S. zmarł w dniu 23 maja 2011 r. Tym samym, jako osobie nieżyjącej, nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniach nadzorczych zakończonych zarówno decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., jak i decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z akt sprawy wynikało jednak, że w postępowaniach, zakończonych wydaniem w/w decyzji, brali udział E. S.( M.) i M.S., będący spadkobiercami zmarłego T. S. Nie zostali oni zatem pozbawieni możliwości udziału w postępowaniach, ale niewątpliwie było błędem proceduralnym organu nadzorczego skierowanie powyższych decyzji również do zmarłego. Z tego też powodu organ dokonał konwalidowania decyzji Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. poprzez jej uchylenie i ponowne orzeczenie w kwestii legalności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., przy uwzględnieniu prawidłowo ustalonych stron postępowania.

Poza tym, organ nadzoru uznał, że nie stwierdził w toku postępowania by decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. zawierała jakiekolwiek inne wady, uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia [...] lutego 2013 r. – w części, w której odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. - Muzeum [...] w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciło organowi naruszenie: art. 7, 8, 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga okazała się uzasadniona, choć ustalony w sprawie stan faktyczny był bezsporny. Podstawę wyroku – zdaniem Sądu - stanowiły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a".

Uzasadniając wyrok, Sąd przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyjaśnił na czym polega pojęcie rażącego naruszenia prawa. Następnie zaś wskazał, że wprawdzie - zdaniem organu nadzoru - kwestionowana decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...]lipca 1955 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa z dnia [...] kwietnia 1955 r. - w części odnoszącej się do działki nr [...] - wywołało skutek ex tunc, co oznaczało, że nadal aktualnym pozostawał wniosek o przyznanie prawa własności czasowej m.in. do działki nr [...] a to z kolei oznaczało, że decyzja uwłaszczeniowa, odnoszącą się do tej działki, została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. z rażącym naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż naruszała prawa osób trzecich, to jednak Sąd tego poglądu nie podzielił.

Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie, w trybie nadzorczym oceniana była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., która wyeliminowała w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzję uwłaszczającą Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. a której podstawą materialnoprawną był art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja ta stwierdzała bowiem nabycie z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez Muzeum [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. oznaczonego jako działka nr [...], o powierzchni 42 220 m2 oraz odpłatne nabycie budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. W myśl tego przepisu – jak wywodził Sąd - grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich (ust.1). Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób (ust. 2 zd. pierwsze). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., a w konsekwencji oceny podjętego w stosunku do niej rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., miała – zdaniem Sądu - okoliczność zgłoszenia roszczenia w trybie art. 7 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy. Tej oceny nie można jednak było dokonywać bez analizy treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10), który – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - miał w tej sprawie znaczenie prejudycjalne.

Sąd odwołał się w tym miejscu do treści 170 p.p.s.a. zauważając, że skutki prawne, o jakich mowa w tym przepisie dotyczą wszystkich prawomocnych orzeczeń, niezależnie od ich formy. W przypadkach zaś, gdy sporządzone zostało uzasadnienie wyroku, nie można utożsamiać pojęcia wyroku wyłącznie z samą jego sentencją. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest wiec to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) wynikało natomiast, że wniosek dekretowy w stosunku do dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul [...] PN [...] nie został złożony przez podmiot wymieniony w art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wniosek taki mogli bowiem złożyć: dotychczasowy właściciel, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeśli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy miała natomiast miejsce taka sytuacja, w której dotychczasowa właścicielka ( M. K. ) zmarła w 1943 r., kurator spadku nie był ustanowiony, a wniosku dekretowego nie złożyli też następcy prawni M.K. Z tego powodu, orzeczenie dekretowe, rozstrzygające w przedmiocie wniosku złożonego przez osoby nie należące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, a wymienionych w art. 7 ust. 1 w/w dekretu, w sposób rażący – w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.- naruszało prawo (art. 7 ust.1 i 2 w/w dekretu).

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że w realiach przedmiotowej sprawy treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. przesądzała o braku możliwości uwzględnienie wniosku dekretowego, złożonego w dniu 16 lutego 1949 r. przez adwokatów Z.N. i B. M. Klauzula zawarta zaś w art. 2 w/w ustawy zmieniającej, dotycząca naruszenia praw osób trzecich w postępowaniu uwłaszczeniowym ma odnieść taki skutek, że "uwłaszczenie" państwowych osób prawnych stanowić może prawną "przeszkodę" w korzystaniu przez byłych właścicieli z ich ustawowych uprawnień do ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu tzw. nieruchomości warszawskiej. Prawo byłych właścicieli do uzyskania prawa użytkowania wieczystego korzysta bowiem z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej niż prawo państwowych osób prawnych, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Jednak – zdaniem Sądu - ta klauzula może mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują, że prawo użytkowania wieczystego zostanie byłym właścicielom przyznane. Takiej sytuacji nie ma natomiast w przedmiotowej sprawie, gdyż w/w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. tę kwestię przesądził. To z kolei przesądzało o braku możliwości uznania, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1993 r. rażąco naruszała prawo.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 170 p.p.s.a. a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy. Sąd polecił również, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na względzie przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną, ponownie rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r., jednakże tym razem dokonał ich analizy również od strony ich merytorycznej zasadności a następnie - zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. - przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia winien wskazać również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. K., M. K. i D. K., zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o gruntach warszawskich i art. 36 - 40 Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego, art. 153 Kodeksu Postępowania Cywilnego z 1930 r., art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. - Prawo opiekuńcze - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd, że ustanowiony przez sąd kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu nie może skutecznie złożyć tzw. wniosku dekretowego po śmierci takiej osoby w sytuacji gdy sąd kurateli takiej nie uchylił przed datą złożenia tego wniosku, w związku z czym następcy prawni byłych właścicieli nie korzystają z ochrony wynikającej z zakazu naruszania ich praw do nieruchomości,

b) art. 2 i art. 7 Konstytucji w związku z art. 174 Konstytucji oraz 178 § 1 w związku z art. 4 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że dokonana w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) wykładnia contra legem, a więc dokonana "poza" podległością przez sędziów Konstytucji oraz ustawom i przez to sprzecznie z obowiązującymi sędziów przepisami Konstytucji i ustaw, "urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej" a także zgodności z prawem w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych,

c) art. 32 § 1, art. 45 § 1 i 64 § 3 w związku z art. 176 §1 Konstytucji RP - przez nieuwzględnienie dyspozycji tych przepisów przy rozstrzygnięciu sprawy i uznanie, że wykładnia contra legem, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10), czyli zapadłego w innej sprawie, może prowadzić w odniesieniu do zaskarżonego wyroku do stanu prejudycjalności takiego rozstrzygnięcia i to w zakresie motywów a nie sentencji, takiego orzeczenia, z jednoczesnym pozaustawowym pogwałceniem prawa własności (wynikającym z uzasadnienia wyroku NSA a nie z obowiązującego prawa) a także równości wobec prawa polegającej na pozbawieniu strony w innych postępowaniach możliwości obrony swych praw i możliwości zwalczania wykładni contra legem dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie;

2. przepisów postępowania:

a) art. 170 w związku z art. 171 p.p.s.a. - przez jego błędną wykładnię i zastosowanie błędnie wyłożonego przepisu, polegające na uznaniu przez Sąd związania nie sentencją wyroku na który się powołał, ale motywami zawartymi w uzasadnieniu przy oczywistej całkowitej błędności tych motywów prowadzących wprost do wykładni contra legem przepisów art. 36 - 40 Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego, przy czym uchybienie to nie tylko mogło ale wprost miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż tylko z tego powodu doprowadziło do uchylenia poprawnych decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydanych w niniejszej sprawie,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia motywów, dla których Sąd podzielił motywy wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) w zakresie kurateli dla nieznanej z miejsca pobytu pomimo ich oczywistego pozostawania w sferze wykładni contra legem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ sąd przyjął "na wiarę" wykładnię dokonaną przez NSA a nie zweryfikował jej poprawności lub jej nie uzasadnił prawnie w wypadku afirmacji, a kwestie te legły u podstaw wydanego orzeczenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący wystąpili o rozważenie przez skład orzekający przedstawienia do rozstrzygnięcia – w trybie art. 187 p.p.s.a. – przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a polegającego na określeniu przedmiotowego związania sądu na podstawie art. 170 p.p.s.a. prawomocnym orzeczeniem, tj. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wskazane w art. 170 p.p.s.a. podmioty są związane sentencją prawomocnego orzeczenia, czy też sentencją i motywami wyrażonymi w uzasadnieniu takiego prawomocnego orzeczenia, a jeżeli związanie dotyczy sentencji i motywów, wyrażonych w uzasadnieniu, w jakim zakresie motywy te wiążą sąd i czy wiążą go bezwzględnie tj. nawet w wypadku, gdy prima facie motywy takie wyrażają wykładnię przepisów prawa powszechnie obowiązującego sprzeczną z prawem (contra legem).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z dnia 15 września 2015 r. przedstawiono obszerną argumentację związaną ze zgłoszonymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Muzeum [...] w W. wnosiło o jej oddalenie, również uzasadniając swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które w znacznej części okazały się uzasadnione.

Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że zasadne były zarzuty procesowe, które dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 170 p.p.s.a.

Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił bowiem z przyczyn proceduralnych swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...])i ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Zatem decyzja Ministra, wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zawierała dwa rozstrzygnięcia. Po pierwsze, uchylała wcześniejszą decyzję organu z dnia 23 sierpnia 2013 r. a po drugie, orzekała co do istoty sprawy. Skarga zaś, jaką Muzeum [...] w W. wniosło w tej sprawie do Sądu Wojewódzkiego, dotyczyła wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w w/w decyzji, to jest odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Uchylenie bowiem w toku postępowania administracyjnego decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...]) było dla Muzeum [...] korzystne.

Tymczasem, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uchylił całą decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2013 r. (również w części niezaskarżonej) a także poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powyższe oznaczało zatem, że Sąd wyszedł w tym przypadku poza granice zaskarżenia i tym samym niewłaściwie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia, co skutkowało istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Nawiązując do tego co zostało wyżej powiedziane wskazać też należy, iż powszechnie, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, przyjmuje się, że w granicach wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, winno mieścić się określenie, jakie okoliczności nie zostały dotąd wyjaśnione i jakich, w związku z tym czynności powinien organ dokonać w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. We wskazaniach tych sąd zwraca także uwagę organu na zdarzenia procesowe, które zostały pominięte przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy oraz wskazuje, w jaki sposób powinna być dokonana wykładnia prawa materialnego.

W analizowanej natomiast sprawie – jak Sąd Wojewódzki sam zauważył – stan faktyczny był bezsporny. Kluczową zaś kwestią było zagadnienie zakresu związania w tej sprawie organu i Sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który został wydany w innym postępowaniu (również nadzorczym), to jest wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wyrok ten wraz z jego motywami wiązał organ i Sąd w niniejszym postępowaniu a zatem, uchylając – jak wspomniano wyżej – w całości obie decyzje Ministra, to jest: z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] lutego 2013 r., Sąd polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru miał na względzie zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę prawną. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że ta część zaleceń, niezależnie od zasadności samej oceny prawnej, którą wyraził Sąd I instancji, była czytelna i logiczna. Jednakże nie można tego samego powiedzieć o dalszej części zaleceń, w których Sąd Wojewódzki polecił, aby Minister (cyt.): "ponownie rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r., jednakże tym razem dokona ich analizy również od strony merytorycznej ich zasadności. Następnie zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskaże również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". W tym miejscu nasuwa się bowiem wątpliwość, jak należy rozumieć w całości wzajemnie ze sobą sprzeczne wytyczne Sądu Wojewódzkiego.

Po pierwsze, nie bardzo jest zrozumiałe, dlaczego w sytuacji, w której Sąd Wojewódzki, z jednej strony, dokonując w zaskarżonym wyroku wiążącej organ oceny prawnomaterialnej (Sąd nie zgodził się z wykładnią prawa materialnego, przyjętą przez organ nadzoru, gdyż uważał, że w tej sprawie obowiązywało związanie treścią sentencji i uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r.) i poza tym nie stwierdzając żadnych, innych uchybień, które miały miejsce w toku postępowania administracyjnego, z drugiej strony, nakazuje, by organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (i to decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r.) również od strony merytorycznej zasadności a następnie przedstawił swoje stanowisko, które odzwierciedli rację decyzyjną i wyjaśni tok rozumowania organu. Tak sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są przecież niespójne i niezrozumiałe. Nie jest wiadome bowiem, czy organ ponownie rozpoznając sprawę winien znowu sam analizować wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (i to nie wiadomo której), czy też winien orzekać w ramach związania, dokonaną przez Sąd Wojewódzki oceną prawną.

Po drugie, podkreślenia wymaga, że przedmiotowa sprawa toczyła się na wniosek Muzeum [...] w W., które pismem z dnia 22 lutego 2012 r. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., w której organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] stwierdzającej uwłaszczenie Muzeum [...] w W. działką nr [...], położoną w W. przy ul. [...] w obrębie [...] - w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...]. Z tej przyczyny zalecanie, aby organ ponownie rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. było całkowicie wadliwe.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki poświęcił też swoje rozważania generalnie kwestii legalności decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. a nie decyzji, która eliminowała ją z obrotu, a której dotyczyło niniejsze postępowanie. Całość wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego skupia się natomiast na ocenie - pod względem rażącego naruszenia prawa – legalności decyzji uwłaszczeniowej (z 1993 r.) a są to odrębne przecież decyzje i inna też winna być ich ocena, dokonywana pod tym kątem. O powyższym uchybieniu dobitnie świadczy następująca wypowiedź zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (cyt.): "Prawo byłych właścicieli do uzyskania prawa użytkowania wieczystego korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej niż prawo państwowych osób prawnych, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Jednak ta klauzula może mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują, że prawo użytkowania wieczystego zostanie byłym właścicielom przyznane. Takiej sytuacji nie ma w przedmiotowej sprawie, gdyż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. tę kwestię przesądził. To z kolei przesądza o braku możliwości uznania, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 17 grudnia 1993 r. rażąco narusza prawo".

Wyjaśnić zatem w tym miejscu trzeba, że przywoływany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) został wydany w postępowaniu wszczętym na wniosek J.K. Postępowanie to zakończyła decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], w której stwierdzono nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. Nr [...], odmawiającego M. K. i innym współwłaścicielom nieruchomości warszawskiej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. Na skutek bowiem oddalenia skargi Muzeum [...] w W., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia [...] marca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 921/09) i następnie poprzez oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego Muzeum, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10), decyzja Ministra Infrastruktury, eliminująca z obrotu prawnego obie decyzje wydane w sprawie prowadzonej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), stała się ostateczną.

Powyższe spowodowało więc wydanie przez Ministra Infrastruktury w dniu [...]. września 2011 r. decyzji, w której – jak wyżej wspomniano - stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. stwierdzającej uwłaszczenie Muzeum [...] w W. działką nr [...], położoną w W. przy ul. [...] w obrębie [...] - w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazano przy tym na fakt stwierdzenia nieważności decyzji "dekretowych" i oddalenia skargi wniesionej na nie przez Sąd Wojewódzki a także oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku tegoż Sądu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, który w tym miejscu powołał się na art. 170 p.p.s.a., decyzja ta rażąco naruszała prawo, bowiem we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, chociaż podzielił pogląd, że decyzje organów obu instancji orzekających w sprawie tzw. "dekretowej" rażąco naruszały prawo, to jednocześnie wyraził pogląd, że wniosek, złożony w imieniu byłej właścicielki nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.), został wniesiony przez podmioty, które takiego uprawnienia nie posiadały. W związku z tym, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): " treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. ma zatem ten skutek, że przesądza o braku możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego złożonego w dniu 16 lutego 1949 r." a co z kolei przekłada się na to, że klauzula, zawarta w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotycząca naruszenia prawa osób trzecich w postępowaniu uwłaszczeniowym, nie odnosiła w tym przypadku skutku, to jest nie stanowiła prawnej "przeszkody" w korzystaniu przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej z ich ustawowych uprawnień.

W związku z powyższym trzeba stwierdzić, iż zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zauważyć przy tym należy, że przepis ten jest tożsamy z przepisem art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, a zatem przy jego interpretacji pomocny może być również dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego. Powszechnie przy tym, zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu wiążący charakter ma generalnie sentencja wyroku. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia wyraża się bowiem w dwóch aspektach: pierwszy odnosi się do samego faktu istnienia takiego orzeczenia a drugi, przejawia się w mocy wiążącej rozstrzygnięcia zawartego w jego treści. Zgodnie też z dominującym poglądem judykatury, wynikający z mocy wiążącej stan związania ograniczony jest zatem do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Przedmiotem prawomocności materialnej jest ostateczny rezultat rozstrzygnięcia a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Jedynie w szczególnych przypadkach doniosłe dla ustalenia granic mocy wiążącej danego wyroku mogą być motywy rozstrzygnięcia (vide: wyrok SN z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV CSK 726/14, Lex nr 1827141).

Podobnie zagadnienie to ujmuje orzecznictwo w sprawach sądowoadministarcyjnych. Przykładowo, w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2015 r. (sygn. akt II FZ 2096/14, Lex nr 1634775) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że związanie o którym mowa w art. 170 p.p.s.a., oznacza, że sąd musi uwzględnić stan prawny powstały w wyniku danego orzeczenia, wywołuje ono bowiem skutki również poza postępowaniem sądowoadministracyjnym, w którym zostało wydane. W wyroku zaś z dnia 24 czerwca 2014 r. (sygn. akt I GSK 446/13, Lex nr 1517909) Sąd przyjął, że wiążący – w rozumieniu omawianego przepisu – charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem.

Analogicznie też kwestię tę ujmuje doktryna. W szczególności powyższe zagadnienie prawne dokładnie wyjaśnił Wojciech Piątek w glosie do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r. (sygn. akt II GSK 2322/11, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Omega). Glosator stwierdził bowiem, że zakres związania prawomocnym orzeczeniem jest zależny od rzeczywistej treści zapadłego rozstrzygnięcia, tzn. rzeczy osądzonej, które zostało zamieszczone w sentencji wyroku. Sąd administracyjny w kolejnym postępowaniu ma zaś obowiązek przyjęcia, że istotne z punktu widzenia oceny legalności poddanego kontroli aktu albo czynności zagadnienia kształtują się tak, jak zostało to przyjęte w prawomocnym wyroku. Akt administracyjny uznany w prawomocnym wyroku za zgodny z prawem nie może więc zostać uznany przez inny sąd administracyjny za nielegalny. Z kolei, akt wyeliminowany z obrotu prawnego nie może być traktowany jako prawnie istniejący.

Jak z powyższego zatem wynika, zasadniczo moc wiążącą w innych postępowaniach ma jedynie sentencja wyroku, wydanego w danej sprawie, co jednak nie wyklucza, że w niektórych, konkretnych wypadkach (a które trudno z góry jednoznacznie określić) niezbędne jest sięgnięcie również do treści motywów danego wyroku.

W ocenie składu orzekającego, powyższa kwestia w analizowanej sprawie nie budziła wątpliwości co do zakresu związania organu i Sądu wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. Z tego też powodu skład orzekający uznał, że brak było potrzeby występowania - w trybie art. 187 p.p.s.a. – o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a polegającego na określeniu przedmiotowego związania sądu na podstawie art. 170 p.p.s.a. prawomocnym orzeczeniem.

W rozpoznawanej sprawie moc wiążąca wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10) polegała na tym, że organy, rozpoznając wniosek Muzeum [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r., nie mogły pominąć faktu, że obie decyzje "dekretowe", dotyczącego gruntu nieruchomości warszawskiej, której częścią zostało uwłaszczone Muzeum, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Odwoływanie się zaś przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku do motywów, jakimi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji "dekretowych" i wyrażenie poglądu, że treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. przesądzała o braku możliwości uwzględnienia wniosku "dekretowego" złożonego w dniu 16 lutego 1949 r., stanowiło – jak słusznie zauważył autor skargi - w istocie rzeczy rozstrzygnięcie odrębnej sprawy, która nawet jeszcze nie została rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. W rezultacie zaskarżony wyrok przedstawia stan nie tylko sprawy, którą zainicjowała skarga Muzeum [...] w W., ale łączy go ze stanem zupełnie odrębnej sprawy, a w której brak jest jeszcze właściwych rozstrzygnięć administracyjnych. Oznacza to, że również i w tym zakresie zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę rodzaj stwierdzonych uchybień procesowych, skład orzekający uznał, że przedwczesne byłoby obecnie wypowiadanie się w kwestiach materialnoprawnych, bowiem niezbędne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy celem jej ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki. Tym niemniej, rozpoznając po raz drugi skargę Muzeum [...] w W., Sąd I instancji, który obecnie winien przede wszystkim orzec w granicach zaskarżenia i sporządzić uzasadnienie przyszłego wyroku, zgodnie z wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a., powinien również zwrócić szczególną uwagę na fakt, że skarga Muzeum [...] w W. została wniesiona nie na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej a na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Ocena zaś decyzji wydanej w trybie nadzorczym, odnoszącej się do decyzji, która również w takim trybie została wydana, musi być dokonywana szczególnie ostrożnie. Pamiętać bowiem należy, iż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przepisy prawa są w pełni oczywiste i nie trzeba ich w szczególny sposób wykładać. Jakiekolwiek zaś rozbieżności lub brak pewności w wykładni danego przepisu, wykluczają możliwość stwierdzenia, że przyjęta w danym przypadku wykładnia prawa stanowiła jego rażące naruszenie.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.