Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 45/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w K. na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

I OSK 205/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., na skutek skargi Stowarzyszenia [...] ,,[...]" w K., zobowiązał Prezydenta Miasta T. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku Stowarzyszenia [...] ,,[...]" w K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii tzw. wersji uzgodnionych (wersji lub projektów podanych aktów, na których znajdują się podpisy lub parafy osób uczestniczących w przygotowaniu lub uzgodnieniu danego aktu), zarządzeń Prezydenta oraz uchwał Zarządu Miasta T. podjętych w latach 1996 – 2006, a dotyczących zbycia nieruchomości Gminy T. lub Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w K. przesłało faksem w dniu [...] do Prezydenta Miasta T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie kserokopii tzw. wersji uzgodnieniowych (wersji lub projektów aktów, na których znajdują się podpisy lub parafy osób uczestniczących w przygotowaniu lub uzgodnieniu danego aktu) zarządzeń Prezydenta Miasta T. oraz uchwał Zarządu Miasta T. podjętych w latach 1996 - 2006, a dotyczących zbycia nieruchomości gminy T. lub Skarbu Państwa.

Prezydent Miasta T., wskazując na art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 34 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, pismem z dnia [...] wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku wniosku poprzez podanie numeru w Krajowym Rejestrze Sądowym, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu [...] Stowarzyszenie złożyło do Prezydenta Miasta T. wniosek o usunięcie naruszenia prawa polegającego na "nie przesłaniu wnioskowanej informacji lub niepodjęciu innych prawem przewidzianych decyzji lub czynności". W nagłówku pisma Stowarzyszenie podało nr KRS.

Prezydent Miasta T. pismem z dnia [...] poinformował Stowarzyszenie m.in., że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie wyklucza stosowania przepisów k.p.a., a art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jedynie modyfikacje postępowania o udostępnienie informacji w stosunku do regulacji wynikających z przepisów k.p.a. Skierowane zatem na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie do usunięcia braków wniosku było zasadne.

Stowarzyszenie pismami z dnia [...] ponownie wezwało Prezydenta o usunięcie naruszenia prawa oraz wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta T. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. pismem z dnia [...] pozostawiło zażalenie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 k.p.a. z powodu nie uzupełnienia braku formalnego w postaci doręczenia aktualnego odpisu z KRS, z którego ma wynikać, że P. B. jest uprawniony do występowania w imieniu Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie [...] [...] skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 19 marca 2007 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta T., wnosząc o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta T. i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku o udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 3 dni poprzez przesłanie wnioskowanych kserokopii względnie wydania decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia, oraz o stwierdzenie, iż wnioskowane kserokopie dokumentów stanowią informację publiczną. Uzasadniając skargę Stowarzyszenie wskazało, że reakcja podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Informacja publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. Ponadto, jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Winien tego jednak dokonać w formie decyzji administracyjnej także wtedy gdy uważa, iż dana informacja nie stanowi informacji publicznej. O czynnościach tych w podanym terminie wnioskujący powinien być powiadomiony. Tymczasem pomimo upływu 2 miesięcy od złożenia wniosku, stowarzyszenie nie uzyskało określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący wskazał, że informacją publiczną są m.in. akta postępowań administracyjnych, wszelkie oświadczenia woli funkcjonariuszy publicznych (np. ich aprobata na projektach wystąpień lub innych aktów) oraz wszelkie informacje dotyczące spraw publicznych. Skarżący podał następnie, że przy udostępnianiu informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie w zakresie określonym art. 16 ust 2 ustawy, co przesądza, iż przepisy k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu (art. 61 ust. 1 k.p.a., w przypadku określonym w art. 16 ust. 1 ustawy). O takim wszczęciu postępowania strona winna być zawiadomiona w trybie określonym w art. 61 ust. 4 k.p.a., co w niniejszym przypadku nie nastąpiło. Powyższe przesądza, iż organ nie może zastosować art. 64 § 2 do wniosku stowarzyszenia, bowiem taki wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 61 § 3, lecz postępowanie o udostępnienie informacji publicznej (kończące się czynnością rnaterialno-techniczną udostępnienia wnioskowanej informacji lub pismem stwierdzającym brak takiej informacji, względnie informującym, iż wnioskowana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną), a dopiero wystąpienie przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie przesądzenie organu, iż zamierza skorzystać z uprawnienia do pobrania opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom, o jakich mowa w art. 15 ustawy daje podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący wskazał, że organy uzyskały od stowarzyszenia żądaną informacje na temat numeru w KRS (np. pismami z [...]), oraz iż o ewentualnym fakcie pozostawienia pisma bez rozpoznania stowarzyszenie winno być pisemnie poinformowane.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że skarga nie została poprzedzona zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na nie załatwienie sprawy w terminie, które przysługuje na mocy art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie bowiem pozostawione bez rozpoznania nie wywołało skutku prawnego. Oznacza to niewyczerpanie środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Uzasadniając konieczność oddalenia skargi organ wskazał, że wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o udzielenie informacji. Takie wezwanie należy traktować jako pierwszą czynność organu w sprawie, o której został on powiadomiony, a więc w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a postępowanie w tej sprawie toczy się z zastosowaniem przepisów k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2007 r. wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej żadnej regulacji w kwestii trybu "przedskargowego" nie zawiera. Warto jednak zwrócić uwagę na te jej przepisy, które dla czynności podejmowanych w sprawach o udostępnienie informacji zakreślają krótkie terminy, a na podmioty zobowiązane nakładają reżimy, które z natury rzeczy mają służyć sprawnemu załatwianiu wniosków - co do zasady w sposób i w formie wskazywanych przez wnioskujących. Ustawa nie formalizuje postępowania w sprawach o udostępnienie informacji, zawiera jedynie kilka samodzielnych przepisów "proceduralnych". Do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odsyła zaś w bardzo wąskim zakresie. W art. 16 ust. 2 wskazuje, iż "do decyzji stosuje się przepisy kpa". Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie określające zakres stosowania przepisów kpa jest znamienne. Z całą pewnością nie daje ono podstaw do odnoszenia odesłania do całego postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji, bo przecież taka wola ustawodawcy mogłaby i zarazem musiałaby zostać inaczej wyrażona. Skoro kpa ma być stosowane "do decyzji", a nie "do postępowania", to rozumieć należy, że wolą ustawodawcy, zakładającego szybkość, sprawność i otwartość w postępowaniu o udostępnienie informacji, nie było poddanie tego postępowania sformalizowanym regułom kodeksowym. Wniosek ten dotyczy zarówno tych postępowań, których wynikiem jest czynność udzielenia informacji, jak i tych, które kończą się decyzją administracyjną. Nie ma bowiem żadnych przesłanek ku temu, aby tryb postępowania wszczynanego wnioskiem określany był z perspektywy tego, w jaki sposób postępowanie to się zakończyło. Koncepcja, wedle której do całego postępowania mającego zakończyć się decyzją zastosowanie miałyby mieć przepisy kpa, z punktu widzenia osoby wnioskującej nie jest do przyjęcia. Do postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, choćby było prowadzone przez organy administracji publicznej, przepis art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania. Stąd też zbędne są w sprawie niniejszej rozważania co do skuteczności złożonego, a pozostawionego bez rozpoznania zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie. Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy instrukcyjne dla podmiotu zobowiązanego. Te dwie, dające się wyraźnie wyróżnić zasady postępowania, determinować muszą wynik dokonywanej w ramach badania zarzutu bezczynności, sądowej oceny podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności. Jest rzeczą oczywistą, że także i w ramach takiego postępowania może okazać się konieczne uzupełnienie złożonego wniosku o udostępnienie informacji. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 kpa, ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6 - 12 kpa. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji /władzy/ publicznej. To, że prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" /art. 2 ustawy/ nie oznacza, że osoba wnioskodawcy może być "anonimowa". Założyć należy, że wskazanie przez osobę wnioskującą danych pozwalających na jej identyfikację, czy też przedłożenie dokumentów pozwalających na ustalenie jej podmiotowości, statusu prawnego, zasad reprezentacji /jeśli chodzi o inny podmiot niż osoba fizyczna/, jest minimalnym wymaganiem. Podmiot zobowiązany ma pełne prawo domagać się takich danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie do Stowarzyszenia pisma zawierającego wezwanie do wskazania numeru rejestracyjnego w KRS znajdowało pełne uzasadnienie, naturalnie bowiem zmierzało do ustalenia statusu wnioskodawcy i jego reprezentacji. Rzecz jednak w tym, że ostatecznie skarżące Stowarzyszenie numer KRS podało. Stało się to co prawda po upływie terminu wskazanego w wezwaniu, ale w wyraźnym nawiązaniu do wniosku o udostępnienie informacji z dnia [...], bo w piśmie zawierającym wezwanie do realizacji tegoż. Było więc oczywiste, że Stowarzyszenie swój wniosek podtrzymuje i jednocześnie usuwa wskazaną przeszkodę w jego załatwieniu. W niesformalizowanym postępowaniu o udostępnienie informacji za oczywiste należało w tej sytuacji przyjąć, że wniosek o udostępnienie informacji o takiej samej treści jak wniosek z dnia [...], został ponownie złożony. Temu wnioskowi należało nada c więc stosowny bieg. Skoro zaś organ właściwych czynności nie podjął, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył organ – Prezydent Miasta T.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na mocy art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:

▪ art. 149 i 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i w zw. z art.37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta T. w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek ten podlegał odrzuceniu, jako nie poprzedzony zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, w konsekwencji wskazanego naruszenia Sąd zobowiązał organ do udostępnienia żądanej przez stronę informacji zamiast odrzucić skargę,

ewentualnie

▪ art. 149 i 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta T. w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek ten jest bezskuteczny z uwagi na braki formalne, których wnoszący nie uzupełnił w terminie i z tej przyczyny został pozostawiony bez rozpoznania; w konsekwencji wskazanego naruszenia Sąd zobowiązał organ do udostępnienia żądanej przez stronę informacji zamiast oddalić skargę.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest niewątpliwie

postępowaniem uproszczonym w stosunku do postępowania administracyjnego ogólnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego niemniej nie wyklucza ono stosowania przepisów k.p.a. Regulacja art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter uniwersalny, gdyż odnosi się zarówno do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jak i postępowania, w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest to oczywiste stwierdzenie, bowiem w wyniku złożenia wniosku o udostępnienie informacji może dojść do odmowy wydania informacji, a odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej, która przecież wydawana jest w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesądza o tym art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowiąc, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jedynie modyfikacje postępowania o udostępnienie informacji w stosunku do regulacji wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można się zgodzić z poglądem, jakoby na gruncie postępowania o udostępnienie informacji publicznej miały zastosowanie jedynie przepisy k.p.a. dotyczące decyzji i to z wyłączeniem przepisów regulujących postępowanie przed wydaniem decyzji. Takiemu zawężeniu zaprzecza treść art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrażona w nim modyfikacja odnosi się bowiem do tych przepisów k.p.a., które regulują terminy załatwiania spraw, a nie tylko do przepisów dotyczących decyzji. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, nawet podzielenie poglądu, że do postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. powinno prowadzić do oddalenia skargi. Jeżeli jak przyznał Sąd organ miał prawo wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, to miał również prawo określić jak długo będzie oczekiwał na to uzupełnienie zanim przestanie być nim związany, a to już choćby z uwagi na konieczność jego zarchiwizowania. Skoro organ określił konsekwencje nie zastosowania się do wezwania poinformował o terminie uzupełnienia, to wnioskodawca powinien się do niego zastosować. Wezwanie, skoro było uprawnione, to powinno mieć swoją doniosłość. Nie było przy tym żadnych przeszkód by wnioskodawca ponowił wniosek wskazując wymagany prawem element, to jest nr KRS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę tylko w ramach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i odwrotnie, jeżeli zachodzi nieważność postępowania Sąd uchyla zaskarżony wyrok bez względu na to jakie podstawy zostały przytoczone w skardze kasacyjnej.

Przyczyny nieważności postępowania określa § 2 art. 183 P.p.s.a., zawierając ich sześć. Jedną z nich, wskazaną w p-kcie 2, jest brak zdolności sądowej lub procesowej strony, brak organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego oraz nienależyte umocowanie do działania pełnomocnika strony.

W niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie [...] "[...]", w którego imieniu podpisał ją przewodniczący P. B..

Stosownie do art. 28 P.p.s.a. osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Z przepisu tego wynika, że w imieniu osoby prawnej może działać jej statutowy organ lub pełnomocnik. Stowarzyszenie [...] "[...]", będące osobą prawną, może zatem działać przez swoje statutowe organy lub pełnomocnika, uprawnionego do działania przez ten organ.

Z aktualnego wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego tego Stowarzyszenia wynika, iż organem uprawnionym do jego reprezentowania jest zarząd, który wybiera swoich reprezentantów do podejmowania czynności prawnych, poprzez upełnomocnionych dwóch członków zarządu. Przewodniczący Stowarzyszenia nie jest zatem uprawniony do jego reprezentowania w zakresie podejmowania czynności prawnych, a taką czynnością jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem organem uprawnionym do reprezentacji Stowarzyszenia, jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego. Podpisanie zatem skargi tylko przez P. B., jako Przewodniczącego Stowarzyszenia, powoduje że nie została ona złożona przez organ powołany do reprezentacji strony. Przewodniczący Stowarzyszenia [...] "[...]", podpisując skargę, nie działał też jako jego pełnomocnik. Z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przewodniczący reprezentuje je na zewnątrz, ale nie jako pełnomocnik, ani jako jego organ w sprawach związanych z podejmowaniem czynności prawnych. Do działania jako pełnomocnik konieczne jest stosowne upoważnienie stosownego organu, tj. uprawnionego do reprezentacji.

Mimo tych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę co do meritum, co narusza art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.