Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant asyst. sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 484/08 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy sygn. akt II SA/Wr 484/08 oddalił skargę "[...]" Polska sp. z o.o. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w związku ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Wrocławia, na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 6,0x3,0 m, przy ul. [...] we Wrocławiu (działka nr [...], AM-12), ponieważ zgłoszenie dokonane w dniu 19 marca 2008 r. przez "[...]" Polska sp. z o.o. dotyczyło wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił m. in., że z opisu technicznego wynika, iż tablica będzie trwale związana z gruntem poprzez słup osadzony w prefabrykowanym, żelbetowym fundamencie. Fundament należy adaptować do warunków panujących w miejscu usadowienia, a więc powinien zostać sprawdzony stopień zagęszczenia gruntu, jego struktura i wszystkie warunki geotechniczne, bo inaczej może dojść do osiadania lub przechylania konstrukcji. W projekcie trzeba uwzględnić tym samym układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób jego posadowienia, a są to elementy zawierające się w projekcie budowlanym.

Organ orzekający analizując zgłoszony zakres prac stwierdził, że te roboty nie odpowiadają żadnemu z rodzajów inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego. Organ orzekający wskazał również, że z projektu budowlanego (str. 10 opisu technicznego) dołączonego do zgłoszenia wynika, że inwestycja obejmuje roboty budowlane, stwarzające ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. W związku z powyższym przed przystąpieniem do wykonania robót kierownik budowy jest zobowiązany sporządzić plan bioz. Zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek zapewnienia przez inwestora opracowania planu bioz oraz ustanowienia kierownika budowy, do którego obowiązków należy koordynowanie realizacji zadań zapobiegających zagrożeniu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, może zostać nałożony na inwestora tylko w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Polska sp. z o.o. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Ich budowa nie została zwolniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe, na które składa się przestawny, prefabrykowany, żelbetonowy fundament, trzon nośny w formie słupa z rur stalowych, konstrukcja wsporcza tablicy i same tablice, a ponadto parametry i gabaryty konstrukcji oraz sposób wykonania, zakładający również konieczność wymiany podłoża w przypadku natrafienia na grunty nienośne, wskazują, że opisane urządzenie reklamowe jest budowlą trwale związaną z gruntem.

Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd ten stwierdził, że z racji problematyki niniejszej sprawy istotne są pojęcia budowa i obiekt budowlany, których definicje legalne zawierają się w treści przepisu art. 3 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa oraz nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), natomiast obiekt budowlany to budynek wraz i instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). Z kolei zgodnie z brzmieniem zawartego w art. 3 pkt 3 powoływanej ustawy, wyjaśnienia pod pojęciem budowli rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak m. in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Istotne też jest, że w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca jako zasadę przyjął, że roboty budowlane, jakimi są - zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy - roboty polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Złagodzeniem rygorów ustawowych objęte zostały m. in. wymienione w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6, roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowywanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Zdaniem Sądu wykonywanie obiektu budowlanego klasyfikowanego jako budowla, którą stanowi wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest takim rodzajem robót budowlanych, które wymaga pozwolenia na budowę. Dominujący techniczno-budowlany charakter powoływanej regulacji oraz przyjęte w niej priorytety, a w szczególności względy bezpieczeństwa determinują czynności właściwych organów lub obligują je do podjęcia określonych działań, bardziej rygorystycznych wobec inwestora lub innych ustawowo wskazanych podmiotów. Analiza obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane uprawnia do stwierdzenia, że w aktualnych warunkach prawnych można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach, stosunkowo lekkie i często przenośne, do których na pewno nie można zaliczyć urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "[...]" Polska sp. z o.o. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie odnosi się do wielkości, czy też gabarytów urządzenia reklamowego. Sąd I instancji dokonując wykładni tego przepisu w sposób nieuprawniony odniósł się do cech urządzenia reklamowego, na które ustawodawca w ogóle nie wskazuje. Przepis ten odnosi się do instalacji wszystkich urządzeń reklamowych bez względu na ich wielkość i rozmiar. Również w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując na fakt, że urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem stanowią budowlę, nie odnosi się do ich rozmiarów czy też wagi. Jedyną cechą, wskazaną w tym przepisie pozwalającą na zaliczenie urządzeń reklamowych do budowli, jest ich trwałe związanie z gruntem. Rozróżnienia urządzeń reklamowych na te, które można określić mianem budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego można przeprowadzić według jedynego kryterium określonego w Prawie budowlanym, a mianowicie trwałości związania z gruntem.

Celem projektu jak i zastosowanej konstrukcji jest zapewnienie projektowanemu obiektowi stabilności i trwałości posadowienia, aby zapewnić bezpieczeństwo takiej konstrukcji i przeciwstawić się czynnikom zewnętrznych mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie w inne miejsce. Dlatego też zostało przyjęte takie rozwiązanie konstrukcyjne aby zapewnić stabilność i trwałość posadowienia, z uwagi na fakt, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem. Trwałe związanie z gruntem powoduje, że przy konstrukcji urządzenia reklamowego nie jest konieczne zastosowanie postawy fundamentowej o tak dużej masie, gdyż przeciwstawienie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie w inne miejsce zapewnia trwałe związanie. Dlatego określa się to związanie trwałym, aby uniemożliwiało zniszczenie lub przesuniecie obiektu pod wpływem czynników zewnętrznych.

Ustalenia Sądu pierwszej instancji są prawidłowe co do stwierdzenia, że urządzenie będące przedmiotem postępowania jest trwale posadowione. Ale pojęcie trwałego posadowienia, nie może być utożsamiane z pojęciem trwałego związania z gruntem. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie wskazuje na trwałe posadowienie jako cechy pozwalającej uznać urządzenie reklamowe za budowlę, ale na trwałe powiązanie z gruntem. O fakcie czy obiekty te są trwale czy też nietrwale połączone z gruntem nie decydują rozmiary czy gabaryty obiektu, gdyż przepis nie precyzuje takich wymogów. Nie można odmówić takim obiektom jak strzelnice, kioski uliczne czy pawilony sprzedaży ulicznej czy też wystawowe, że nie są one trwale posadowione. Również te obiekty posiadają konstrukcję zapewniającą stabilność i trwałość posadowienia aby zapewnić bezpieczeństwo takiej konstrukcji i przeciwstawić się czynnikom zewnętrznych mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie albo przemieszczenie w inne miejsce. Stabilność ta i trwałe posadowienie wynika z ich masy. Powyższe oznacza, że o tym czy dany obiekt jest trwale związany (połączony) z gruntem, nie decyduje jego wielkość czy też gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, ale jedynie sposób związania (połączenia) z gruntem Ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekty te są po prostu ustawione na gruncie i masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji, pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na prefabrykowanym fundamencie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie "[...]" Polska sp. z o.o. zgłosiła zamiar budowy wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 6,0 x 3,0 m. Z opisu technicznego powyższego obiektu wynika, że tablica będzie związana z gruntem poprzez słup osadzony w prefabrykowanym, żelbetowym fundamencie. Obiekt należy adaptować do warunków panujących w miejscu posadowienia, a więc powinien zostać sprawdzony stopień zagęszczenia gruntu, jego struktura, co ma zapobiec ewentualnemu osiadaniu lub przechylaniu konstrukcji. Fundament może być wykonany zarówno w miejscu przyszłego ustawienia, jak również w zakładzie prefabrykacji, a następnie po uzyskaniu przez beton odpowiedniej nośności, przetransportowany i ustawiony w miejscu docelowej lokalizacji. Wszystkie prace budowlano-montażowe powinny być prowadzone pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane.

W ocenie strony skarżącej przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale posadowiony na gruncie, ale nie jest z nim trwale związany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Pojęcie trwałego posadowienia, nie może być w ocenie strony skarżącej utożsamiane z pojęciem trwałego związania z gruntem. O tym bowiem czy dany obiekt jest trwale związany (połączony) z gruntem, decyduje sposób związania (połączenia) z gruntem, Ustawodawca, zdaniem strony skarżącej, dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (tymczasowych obiektów budowlanych). Obiekty te są ustawione na gruncie i masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia.

Z powyższym rozumieniem "trwałego związania z gruntem" nie sposób się zgodzić. Obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi co do zasady posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia.

W projekcie budowlanym przedmiotowego nośnika reklamowego jednoznacznie przesądzono o konieczności zapewnienia właściwego podłoża, zapewniającego jego trwałe połączenie z gruntem. Podłoże to musi być betonowe, asfaltowe lub gruntowe, ale pod warunkiem zagęszczenia w stopniu minimum ID = 0,66. Bez znaczenia jest przy tym czy to podłoże jest wykonywane bezpośrednio przed posadowieniem nośnika reklamowego czy też zostało zrealizowane wcześniej. W każdym zatem przypadku wykonanie odpowiedniego podłoża wymagane jest wykonanie stosownych robót budowlanych. Przesunięciu lub przewróceniu tego obiektu budowlanego nie zapobiega zatem jedynie jego masa, ale właściwie wykonany i związany z podłożem prefabrykowany fundament dostosowany do konstrukcji tego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie należy zatem przyjąć, że przedmiotowy nośnik reklamowy, jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O tym bowiem czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolity pogląd, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłączne zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1963/08).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanych wyżej wyrokach NSA. Jego prawidłowość, wbrew twierdzeniom strony skarżącej potwierdza definicja "tymczasowego obiektu budowlanego" zawarta w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, nawet jeżeli jest trwale związany z gruntem, a także obiekty niepołączone trwale z gruntem, jak np. kioski uliczne, barakowozy obiekty kontenerowe. Obiekty te nie są trwale związane z gruntem i takiego związania ze względu na bezpieczeństwo ich użytkowania nie wymagają. Przepisy Prawa budowlanego nie dają zatem żadnych podstaw do wzajemnego przeciwstawiania, jak się proponuje w skardze kasacyjnej, określenia "trwałego posadowienia" obiektu i "trwałego związania z gruntem" takiego obiektu.

Istota problemu w rozpatrywanej sprawie polega ponadto na przesądzeniu czy wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Opis projektowanego nośnika reklamowego jednoznacznie wskazuje, że wykonanie fundamentu o wymienionych w projekcie parametrach wymaga odpowiedniego przygotowania podłoża. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że na podstawie przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3, oraz urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, na które składają się również urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są jednak urządzeniami przenośnymi o małych gabarytach, w skład których nie wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna.

Nie może zatem budzić wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy orzekające kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego jest wykonaniem obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, a tym samym budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.