Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1773/22 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję A. z dnia 18 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.J., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji A. z 18 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. decyzją z 18 lipca 2022 r. odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci skanów dokumentów umowy sprzedaży, na podstawie której A. nabyła materiały biblioteczne obejmujące korespondencję pomiędzy A.T. a K.W., a także dowodu zapłaty ceny sprzedaży przewidzianej powyższą umową. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.).

Organ wyjaśnił, że stroną umowy sprzedaży objętej wnioskiem oraz podmiotem, który z mocy tej umowy uzyskał cenę sprzedaży przewidzianą w umowie jest osoba fizyczna. Osoba ta nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności skutkującego ograniczeniem prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Pismem z 26 lipca 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję A. z 18 lipca 2022 r. W ocenie skarżącego, prawo do prywatności nie podlega ochronie prawnej w sytuacji uzyskania przez osobę środków publicznych w związku z realizacją umowy handlowej pomiędzy podmiotem wykorzystującym środki publiczne a osobą prywatną.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku, który nie zawierał podpisu wnioskodawcy, a zatem nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast poza przedmiotem sporu jest to, że żądane przez skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu.

Co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom (także formalnym), bowiem nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem informacja publiczna jest wtedy udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej postaci, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Wniosek skarżącego z 18 maja 2022 r. został sformułowany w wiadomości elektronicznej, przesłanej do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej. W konsekwencji wniosek ten z oczywistych względów nie został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie natomiast z art. 63 § 3a k.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień składania wniosku, podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W tej sytuacji organ zobowiązany był, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez jego podpisanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wniosek dotknięty tego rodzaju brakiem nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które powinno zakończyć się w formie decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 63 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 64 § 2 k.p.a., jak również w związku z art. 16 ust. 2 in principio w związku z ust. 1 oraz w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.. Polegało to na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec jej wydania pomimo braku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez jego podpisanie w sposób określony w art. 63 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.. W ocenie organu, zgodnie z art. 16 ust. 2 in principio w związku z ust. 1 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie do etapów postępowania poprzedzających wydanie decyzji odmownej. Ponadto, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie określa wymogów formalnych, którym powinien odpowiadać wniosek o udzielenie informacji publicznej, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia zróżnicowania tych wymogów w zależności od sposobu zakończenia postępowania. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie art. 16 ust. 2 in principio w związku z ust. 1 u.d.i.p. ma charakter ściśle ograniczony, co pozostaje w związku z wolą ustawodawcy maksymalnego odformalizowania procedury udzielania informacji publicznej na wniosek. W konsekwencji brak podpisu wnioskodawcy, o którym mowa w art. 63 § 3 k.p.a., nie stanowi braku formalnego, który obligowałby organ do wezwania do jego usunięcia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi niemożność merytorycznego rozpoznania wniosku. Brak takiego wezwania nie oznacza działania organu z urzędu i nie powoduje, że decyzja odmowna jest dotknięta wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 188 p.p.s.a., organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, natomiast na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podkreślił, że zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji co do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale nie zgadza się z motywami jakimi kierował się ten Sąd przy wydaniu orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17.12.2025 r., III OSK 19/23, LEX nr 3982388, wyrok NSA z 2.09.2025 r., III OSK 113/25, LEX nr 3907974, wyrok NSA z 12.04.2023 r., III OSK 2093/21, LEX nr 3571059 oraz wyrok NSA z 16.12.2009 r., I OSK 1002/09, LEX nr 602573). Natomiast, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, autor tego środka zaskarżenia zmierza do wykazania, że ta utrwalona linia orzecznicza jest nieprawidłowa, bowiem norma z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nakazuje stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a nie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Podkreślenia przy tym wymaga, że polski system prawny nie jest systemem precedensowym (tak jak przykładowo system anglosaski) i utrwalona linia orzecznicza nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, stanowiąc jedynie wskazówkę interpretacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, stanowisko wyrażone przez autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe, natomiast prawidłowa jest wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. dokonana przez Sąd I instancji. Przyjęte przez autora skargi kasacyjnej, zawężające rozumienie odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest bowiem nieprawidłowe i nie znajduje uzasadnienia w świetle brzmienia całej normy prawnej z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Odformalizowany charakter udostępnienia informacji publicznej nie oznacza bowiem, że to odformalizowanie dotyczy każdego aspektu prawnego związanego z informacją publiczną. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla przyjęcia, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do samej decyzji administracyjnej, szczególnie uwzględniając ewentualne trudności z ustaleniem, które przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą wyłącznie decyzji, a które całego postępowania. Wątpliwości tych nie wyjaśnia też autor skargi kasacyjnej, nie wskazując przykładowo, czy jego zdaniem norma z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyła do Działu II Rozdziału 7 k.p.a. ("Decyzje"), czy też może tylko do art. 107 k.p.a. określające składowe decyzji administracyjnej. W obu jednak przypadkach tego rodzaju zawężenie rozumienia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. byłoby nieuzasadnione i prowadziło do istotnych komplikacji procesowych. Należy mieć na uwadze, że norma z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady przyjętej w art. 35 § 3 in fine k.p.a., zgodnie z którą załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, podczas na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej odwołanie powinno zostać rozpoznane w terminie 14 dni. Jest to zatem odesłanie (przez wprowadzenie wyjątku) do przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (Dział I Rozdział 7 "Załatwienia spraw"). Potwierdza to stanowisko, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego "do decyzji" na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., oznacza pełne stosowanie zasad tej ustawy dotyczących postępowania administracyjnego, w którym te decyzje są wydawane. Warto przy tym zaznaczyć, że na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu zatem o stosowanie wprost, a nie stosowanie z modyfikacjami lub nawet niestosowanie, tak jak ma to miejsce w przypadku odpowiedniego stosowania. Jak już wyżej wskazano, brak jest racjonalnych podstaw do ograniczenia tego stosowania wyłącznie do przepisów dotyczących decyzji, pomijając nawet trudności w ustaleniu, które przepisy są przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi tylko decyzji.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ odmowa udzielenia skarżącemu informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej powinna zostać poprzedzona wezwaniem skarżącego do podpisania wniosku o udzielenie tej informacji. W momencie, w którym organ doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do udzielenia stronie informacji publicznej, wniosek uzyskał charakter żądania, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 63 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji na podstawie niepodpisanego wniosku stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.