Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 900/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 900/08, oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w [...] 2000 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez B. K. robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z [...] 1996 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę domku letniskowego i szczelnego zbiornika ścieków na działce nr [...] w M.

W związku z przeprowadzonymi w [...] 2000 r. oględzinami, potwierdzającymi, że roboty budowlane zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z [...] 2001 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał M. i B. K. do [...] 2001 r. zlikwidować cztery otwory okienne w ścianie usytuowanej w odległości 3,6 m od granicy działek sąsiednich, wykonać rozbiórkę zbiornika na ścieki, przedłożyć inwentaryzację powykonawczą wraz z orzeczeniem technicznym robót budowlanych, zrealizowanych na działce nr[...], potwierdzających ich zgodność z obowiązującymi przepisami, a w przypadku ich niezgodności, określenie niezbędnego zakresu robót do doprowadzenia obecnego stanu do stanu zgodności z przepisami.

Odwołanie od powyższej decyzji P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. złożyli M. i B.K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i B. K., którą to skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2003 r. (sygn. akt IV SA 1215/01) oddalił.

W związku z niewykonaniem przez M. i B. K. obowiązków nałożonych decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2001 r. ww. organ decyzją z [...] 2003 r., znak:[...], na podstawie art. 51 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 798), nakazał rozbiórkę domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr [...] w m. M. Pismami z [...] 2004 r. i [...] 2004 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dwukrotnie wzywał M. i B. K. do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] 2003 r. – bezskutecznie. W przeciwnym bowiem razie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

M. i B. K. wnieśli w [...] 2004 r. odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2004 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie znajdując uzasadnienia dla takiego żądania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję organu II instancji złożyli M. i B. K., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1544/04 oddalił.

W [...] 2008 r. M. K. złożyła do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o częściowe uchylenie ostatecznej decyzji tego organu z [...] 2003 r. o nakazie rozbiórki.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z [...] 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. K., odmówił uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji z [...] 2003 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi, że w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. nie ma możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji nakazowych – rozbiórkowych, stąd niemożliwa jest zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2003 r. Ponadto organ zaznaczył, iż w postępowaniu w sprawie realizacji obiektu w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego brał udział również Urząd Morski w G. będący zarządcą – w imieniu Skarbu Państwa – działki nr[...], na której inwestorzy posadowili zbiornik na nieczystości.

M. K. wniosła odwołanie od decyzji P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2008 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zgadzając się z argumentacją organu odmawiającą wydania decyzji uwzględniającej wniosek strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją [...] 2008 r., znak:[...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.

Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że decyzja ostateczna, której zmiany domaga się M. K. nakłada obowiązek dokonania rozbiórki obiektu, wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa i jako taka nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa zgodnie z art. 154 k.p.a. W związku z tym nie można na podstawie art. 154 k.p.a. uchylić decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę obiektu, skoro ww. przepis nie ma zastosowania do decyzji nakazowej.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono między innymi naruszenie przepisów art. 7, 8, 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, oraz art. 154 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. skargę M. K., wskazał, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2003 r. orzekająca w trybie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki jest decyzją związaną. Inwestor został zobowiązany przez organy nadzoru budowlanego do złożenia określonych dokumentów, którego to obowiązku nie wykonał, mimo grożącej rozbiórki budynku. Organy administracji, nie mogły zaś w sposób dowolny od niej odstąpić wobec jednoznacznej dyspozycji art. 51 Prawa budowlanego. Stąd, Sąd I instancji uznał zarzuty skargi, iż organy nie odniosły się do uzasadnionego interesu wnioskodawcy, za bezzasadne.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, iż ze względu na zmianę okoliczności faktycznych, tj. trwałe połączenie domku letniskowego z innym budynkiem, nie jest możliwe wykonanie rozbiórki domku letniskowego. Niewykonalność decyzji nie jest bowiem przesłanką postępowania określonego przepisami art. 154 k.p.a. i nie mogła być rozpatrywana przez organy orzekające w tym trybie. W związku z powyższym, Sąd uznał za całkowicie niezrozumiały zarzut dotyczący bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę, która była ostateczna i podlegała wykonaniu. Organy orzekające w sprawie, wypełniły także obowiązki dotyczące dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Stąd zarzuty skargi w tym zakresie są bezzasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła M. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię przepisu art. 154 § 1 k.p.a. polegającą na zaakceptowaniu i uznaniu za prawidłowe mylnego rozumienia tego przepisu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przy ustaleniu, że zobowiązany mocą decyzji nakazującej rozbiórkę nabył prawa i dlatego organ nie mógł uchylić-zmienić swojej decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy nałożenie na stronę obowiązku nie może być traktowane jako nabycie przez nią praw,

2) przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i art. 154 § 1 k.p.a. polegającą na zaakceptowaniu i uznaniu za prawidłowe mylnego rozumienia tych przepisów przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przy ustaleniu, że w omawianym postępowaniu stroną był również Urząd Morski w G., którego prawa były (mogły być) naruszone, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy skarżąca domagała się częściowej zmiany decyzji nakazowo-rozbiórkowej i to wyłącznie w odniesieniu do domku letniskowego, co jest obojętne, z punktu widzenia interesu prawnego lub obowiązku, dla Urzędu Morskiego w G. (właściciela jednej z działek sąsiednich), któremu we wskazanym zakresie nie przysługuje przymiot strony.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi M. K. i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. nr [...] oraz decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z [...] 2008 r. odmawiającej uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z [...] 2003 r. nakazującej rozbiórkę na działce nr [...] w [...] – w części dot. uchylenia nakazu rozbiórki domku letniskowego, a także zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zważywszy na okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Przy ocenie zasadności skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisu art. 154 § 1 k.p.a. w tym przypadku. Po pierwsze, musi to być decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Należy więc w tym przypadku sięgnąć do decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2003 r., w której określono kto był stroną w tym postępowaniu. Bez wątpienia oprócz adresatów tej decyzji, stroną w postępowaniu był Urząd Morski w G., gdyż decyzja ta była następstwem niewykonania przez M. i B. K. obowiązków nałożonych na nich decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2001 r.

Natomiast z pkt 2 osnowy ww. decyzji z [...] 2001 r. jednoznacznie wynika, kto mógł mieć interes prawny w wykonaniu rozbiórki zbiornika ścieków – szamba, zlokalizowanego na działce nr[...]. W tej sytuacji nie może być tu argumentem ograniczającym krąg podmiotów mających przymiot strony fakt, że w piśmie z [...] 2008 r. wnioskuje się tylko o częściowe uchylenie ostatecznej decyzji z [...] 2003 r.

Na tej samej zasadzie jak wyżej, należy wskazać na pkt 1 osnowy decyzji z [...] 2001 r., którą nakazano zamurowanie otworów okiennych (4) zlokalizowanych w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku, usytuowanej od zachodniej jego strony. Przecież nakaz zamurowania tych otworów okiennych nie był tylko podyktowany tym, że naruszało to postanowienia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale naruszało to uzasadniony interes prawny podmiotów będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiedniej od granicy, której w odległości mniejszej niż 4 m były umieszczone sporne otwory okienne. Obowiązki nałożone na M. i B. K. decyzją z [...] 2001 r. ponieważ nie zostały wykonane przez adresatów tej decyzji organ przeniósł na nich w decyzji z [...] 2003 r. nakazującej "rozbiórkę domku letniskowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr [...] w m. M.". Na podobnej zasadzie prawa innych podmiotów, które były wynikiem obowiązków nałożonych na M. i B. K. najpierw decyzją z [...] 2001 r. przeszły na nich w wyniku wydania decyzji z [...] 2003 r. Tym samym decyzja z [...] 2001 r. pod względem nałożonych na inwestorów obowiązków, stała się nieaktualna, gdyż została niejako skonsumowana przez następną dalej idącą w zakresie obowiązków decyzję z [...] 2003 r. Jak z powyższego wynika niezależnie od tego, czy decyzję nakładającą obowiązek zakwalifikujemy jako decyzję, na podstawie której strona nabywa prawa, czy też nie, to w tym przypadku powyższa decyzja nałożyła na M. i B. K. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, którego to korelatem były prawa innych podmiotów, w interesie których było usunięcie stanu niezgodnego z prawem, do czego doszło przez wniesienie obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Decyzja nakładająca na inwestora obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego z punktu widzenia tego podmiotu nie jest decyzją, na mocy której nabył prawa, jednak rzadko się zdarza, że inwestor jest jedynym podmiotem mającym przymiot strony w postępowaniu i należy w takim przypadku mieć na uwadze, czy inne podmioty mające przymiot strony w tym postępowaniu nie nabyły praw wynikających chociażby z tego, że inwestor ma obowiązek wykonania rozbiórki obiektu. W niniejszej sprawie, skład orzekający nie miał wątpliwości, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest taką, którą można uchylić lub zmienić w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., przemawiają za tym poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe w tym zakresie (Borkowski, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 693; wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 261/07; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 626/02; wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000, nr 1, poz. 36; wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 92/97, niepubl.).

Poza tym za powyższym poglądem przemawiają również i inne argumenty, jak chociażby to, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć, jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatorem tego obowiązku. Przepisy art. 154 k.p.a. podobnie jak i art. 155 k.p.a. organy stosują na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użytych w tych przepisach wyrazów "może". W przypadku uznania administracyjnego organ powinien mieć na uwadze postanowienia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwiając sprawę, powinien mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tymczasem w art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". W pierwszym przypadku interes społeczny i słuszny interes obywateli (rozumiany jako interes nie tylko strony), połączono spójnikiem łącznym "i" (koniunkcja) zaś w drugim przypadku spójnikiem rozłącznym "lub" w znaczeniu alternatywnym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w art. 7 k.p.a. wskazuje się też na to, że "w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności". Powyższa analiza wydaje się przemawiać jednoznacznie za tym, że decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo. Poza tym "słuszny interes strony" (art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a.) nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego.

Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 i art. 155 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy tez zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.).

Należy zauważyć, że wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która by nakazywała uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek, co najwyżej należy ten interes uwzględnić zgodnie z brzmieniem art. 7 k.p.a. Nie można więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po latach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony" (art. 154 k.p.a.), która przez lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. Takie rozumienie przepisu art. 154 k.p.a., czy też art. 155 k.p.a., stanowiłoby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku a tym samym zachowania zgodnego z prawem, nieuzasadnioną nagrodę, gratyfikację w postaci uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele laty uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie przepisów art. 154 lub 155 k.p.a. być w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania niektórych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracji publicznej w toku postępowania stojąc na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), mają obowiązek kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania, obowiązek ten ciążył na organach w postępowaniu, w którym orzeczono nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, w postępowaniu administracyjnym wszczętym w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., jak i w postępowaniu egzekucyjnym, w drodze którego próbowano wyegzekwować obowiązek ciążący na skarżącej.

W rozpoznawanej sprawie, niewzięcie pod uwagę powyższych okoliczności byłoby naruszeniem wszystkich podstawowych zasad wynikających z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.