Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 562/11 w sprawie ze skargi W. S. na niewykonanie przez Wójta Gminy K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 117/10 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 562/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na niewykonanie przez Wójta Gminy K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 117/10 z dnia 19 sierpnia 2010 r. wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 1000 złotych, płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia wyroku oraz zasądził od Wójta Gminy K. na rzecz W.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. S. w dniu [...] stycznia 2011 r. złożył wniosek o ukaranie grzywną Wójta Gminy K. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/10, w którym zobowiązano Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dokładnego sprecyzowania podstawy prawnej zlecenia przez Urząd Gminy w K. wykonania prac geodezyjnych przez firmę Usługi [...] A. i E. H. w terminie [...] dni od doręczenia prawomocnego wyroku zaś w pozostałej części oddalił skargę. Zdaniem skarżącego organ nie wykonał wyroku, ponieważ podane przez niego podstawy prawne w ogólne nie mają uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo budowlane i nie dotyczą kwestii związanych z robotami geodezyjnymi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że udzielił skarżącemu żądanej informacji. W piśmie z dnia 28 marca 2011 r. skarżący wskazał, że nadal nie otrzymał właściwej informacji, a argumenty organu nie są prawdziwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu podał, iż bezspornym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/10 zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dokładnego sprecyzowania podstawy prawnej zlecenia przez Urząd Gminy w K. wykonania prac geodezyjnych w terminie [...] dni od doręczenia prawomocnego wyroku.

Wójt Gminy K. w ocenie Sądu udzielił skarżącemu zbyt ogólnej podstawy prawnej zlecenia wykonywania prac geodezyjnych, czyli nie udzielił informacji zgodnie z żądaniem skarżącego. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformowano skarżącego, że podstawę prawną zlecenia przez Urząd Gminy w K. wykonania prac geodezyjnych wskazanemu podmiotowi był przepis art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 25 lutego 1975 r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w geodezji (Dz. U. Nr 8, poz. 47). Następnie już po wniesieniu skargi organ w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. poinformował skarżącego, że powinien być wpisany przepis art. 25 ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo budowlane. Takie odpowiedzi nie są zrealizowaniem wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r., w którym wyraźnie nakazano Wójtowi dokładne sprecyzowanie podstawy prawnej zlecenia przez Urząd Gminy w K. wykonania zleconych prac geodezyjnych na działkach nr ew. [...], [...], [...] przez firmę Usługi [...] A. i E. H. Podane przez organ przepisy w żaden sposób nie dotyczą prac geodezyjno-budowlanych. Art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane nie istnieje, a przepis art. 43 tej ustawy dotyczy obowiązków użytkowania lub właściciela budynku. Z kolei art. 25 tej samej ustawy zawiera upoważnienia dla Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska do wydania rozporządzenia o zakresie, zasadach i trybie ustalania stref ochronnych, wymagań, jakim powinny odpowiadać plany realizacyjne i projekty oraz zakres i zasady ich zatwierdzania, jak również rodzaje i zakres opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, a więc nie stanowi sam w sobie ustalenia podstawy prawnej zleconych prac. Ponadto organ udzielił skarżącemu odpowiedzi po terminie określonym przez Sąd.

Zasadnym było więc wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, skoro Wójt Gminy K. przekroczył maksymalny termin załatwienia sprawy, wyznaczony mu przez Sąd i mający jednocześnie oparcie w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (czego organ nie kwestionuje) oraz nie udzielił skarżącemu odpowiedzi w taki sposób, jak wyznaczył mu Sąd. Dokonując ustalenia wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy świadczących o pozostawaniu przez organ w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł działający przez profesjonalnego pełnomocnika Wójt Gminy K. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 1000 zł, pomimo iż Wójt Gminy K. wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r., w tym w szczególności dokładnie wskazał żądaną podstawę prawną zawartej przez Gminę umowy zlecenia,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie niepełnego stanu sprawy polegające na całkowitym przemilczeniu faktu, iż Wójt Gminy K. wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2011 r. wyjaśnił podstawę prawną zawarcia umowy zlecenia poprzez wskazanie odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wyżej wymieniona umowa jest czynnością stricte cywilnoprawną i w związku z tym podlega reżimowi kodeksu cywilnego. Podstawą prawną w/w umowy są zatem odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego, w szczególności te mówiące o umowie zlecenia (tytuł XXI kodeksu cywilnego). Wójt Gminy K. wykonując wyrok z dnia 19 sierpnia 2010 r., pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wyraźnie wskazał taką podstawę prawną. Oprócz powyższej podstawy prawnej Wójt Gminy K. powołał również stosowne regulacje prawa budowlanego. W tej sytuacji należy wskazać, iż organ w pełni wykonał wyrok Sądu z dnia 19 sierpnia 2010 r., natomiast Sąd I instancji bezpodstawnie nałożył na niego grzywnę, naruszając przy tym art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarżący podniósł też, iż Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok nie odniósł się do powołanej przez organ podstawy prawnej wynikającej z kodeksu cywilnego, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. co do obowiązku zawarcia w uzasadnieniu przedstawienia stanu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się zarówno do naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie są zasadne, w związku z czym skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oba zarzuty wskazują w istocie na tę samą merytoryczną przesłankę, która w ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jest nią podkreślenie, iż Wójt Gminy wskazał podstawę prawną zawartej przez gminę umowy zlecenia poprzez określenie odpowiednich, regulujących umowę zlecenia, przepisów kodeksu cywilnego, co czyni wymierzenie grzywny niezgodnym z prawem.

Nie jest w żadnym zakresie zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazujący na przedstawienie przez Sąd I instancji niepełnego stanu faktycznego, co w ocenie autora skargi kasacyjnej miało polegać na przemilczeniu faktu wskazania przez Wójta odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego.

Nietrafność tego zarzutu wiąże się przede wszystkim z tym, że Sąd I instancji nawiązał do uzasadnienia pisma Wójta z dnia [...] grudnia 2010 r., (s. 2 uzasadnienia wyroku) poprzez wskazanie, że odpowiedź była zbyt ogólna. W istocie zatem nie można przyjąć, że treść pisma pominął, ale że inaczej ją ocenił z punktu widzenia wymogów prawnych udzielenia wyjaśnienia konkludując, iż w rezultacie jej ogólnikowości, informacja nie została udzielona. Sąd zatem, nie traktując jednozdaniowej wypowiedzi "Ponadto umowa jest umową zlecenia, którą regulują przepisy kodeksu cywilnego (tytuł XXI k.c.)", jako wyjaśnienia tej podstawy, nie przemilczał faktu jej udzielenia, koncentrując się w uzasadnieniu wyroku na analizie wskazanych w tym piśmie konkretnych i enumeratywnie określonych przepisów ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Składu orzekającego NSA, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że powyższe zdanie nie może być potraktowane jako wyjaśnienie, spełniające wymogi udzielenia informacji publicznej, w zakresie podstawy zawarcia umowy zlecenia przez Gminę z konkretną firmą świadczącą usługi geodezyjne. Mimo zatem braku rozwiniętego odniesienia się przez Sąd I instancji do tego argumentu wyjaśnienia organu, należy przyjąć, iż oszczędność w tym zakresie argumentacji Sądu I instancji nie mogła mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, opartego głównie na wskazaniu przez organ albo nieistniejących albo niedotyczących przedmiotowej kwestii przepisów ustawy Prawo budowlane.

Wpływu powyższego nie wskazał też w żadnym zakresie autor skargi kasacyjnej. Natomiast na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Zarzut ten zatem także z powodu braku powyższej argumentacji nie może być uwzględniony.

Z powyżej wyprowadzonej oceny Składu Orzekającego NSA odnośnie do sposobu udzielenia informacji przez Wójta wynika jednoznacznie konkluzja, iż nie może być uznany za zasadny także zarzut naruszenia, potraktowanego jako przepis prawa materialnego, art. 154 § 1 p.p.s.a. Niepodanie bowiem żądanej informacji nie pozwala na przyjęcie, iż organ wykonał wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. (II SAB/Wa 117/10), co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku, wymierzającego z tego powodu Wójtowi grzywnę.

Ubocznie należy wskazać, iż potraktowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. jako przepisu prawa materialnego w zakresie orzekania przez Sąd I instancji, wymagało na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a określenia tego naruszenia na gruncie sformułowanych w tym przepisie sposobów oraz odniesienia się na tle konkretnych uchybień do prawidłowego w ocenie autora skargi kasacyjnej zastosowania oraz wykładni danego przepisu, co także nie miało miejsca.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wskazane argumenty przesądzające o niezasadności obu zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.