Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1671/19 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1671/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w B. obowiązku przedłożenia opracowania technicznego w formie ekspertyzy techniczno-budowlanej budynku w zakresie jego stanu technicznego, z określeniem pełnego zakresu występujących uszkodzeń wraz z zakresem i sposobem wykonania robót remontowo-naprawczych, koniecznych do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podczas, gdy z uwagi na niżej wymienione naruszenia prawa materialnego i przepisy postępowania zaskarżone postanowienie organu administracji powinno ulec uchyleniu:

1) art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich nie zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ prowadzący przedmiotowe postępowanie może jedynie ustalić istnienie nieprawidłowości i sposób ich usunięcia podczas, gdy powołane przepisy do podstawowych obowiązków organu nadzoru zaliczają nadzór i kontrolę przestrzegania prawa budowlanego, a więc także kontrolę prawidłowości przeprowadzanych prac, które mogły wpłynąć na konstrukcję budynku, a w konsekwencji obowiązek ustalenia, czy dane prace na konstrukcję wpłynęły,

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 1 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie żądania od właściciela lokalu nr [...] dokumentów związanych z przeprowadzanymi pracami podczas, gdy przedmiotowe postępowanie ma doprowadzić do ustalenia wpływu tych prac na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania,

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez:

– błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do ustalenia stanu technicznego i uszkodzeń oraz przyczyn ich powstania w lokalu nr [...] oraz wpływu wykonanych prac rozbiórkowych w lokalu nr [...] na bezpieczeństwo konstrukcji budynku niezbędne jest wykonanie odkrywek w zakresie wskazanym w postanowieniu organu pierwszej instancji, podczas gdy zakres odkrywek powinien obejmować lokal nr [...], w którym na skutek rozbiórki ścian między pomieszczeniami 1 a 3, między 5 a 1 i 3 i 4, między 2 a 3 i 4, między 3 a 4, bez jednoczesnego zastosowania odpowiedniego zabezpieczenia, doszło do naruszenia konstrukcji budynku, a w konsekwencji do powstania licznych uszkodzeń w lokalach znajdujących się w tym samym pionie nad lokalem nr [...], tj. w lokalach nr [...] i [...],

– błędne przyjęcie, że ekspertyza techniczno-budowlana powinna obejmować cały budynek przy ul. [...], podczas gdy sedno przedmiotowej sprawy opiera się o prace mające miejsce w lokalu nr [...], polegające na rozbiórce kilku ścian bez zastosowania odpowiednich zabezpieczeń, w konsekwencji do naruszenia konstrukcji budynku i powstania uszkodzeń w lokalach nr [...] i [...],

– błędne przyjęcie, że betonowy strop między lokalem nr [...] a [...] może być przyczyną powstałych zniszczeń, podczas gdy taki rodzaj stropu w tych samych miejscach znajduje się we wszystkich lokalach w pionie, został prawidłowo wykonany i taki rodzaj stropu został zastosowany kilkadziesiąt lat temu, nie powodując żadnych uszkodzeń w tym nie wpłynął na konstrukcję budynku, w konsekwencji błędne ustalenie zakresu rozbiórek,

– błędne przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie nie ma na celu ustalenia przyczyn naruszenia konstrukcji budynku, podczas gdy postępowanie dotyczy ustalenia wpływu wykonanych prac rozbiórkowych w lokalu nr [...] na bezpieczeństwo konstrukcji tym samym ustalenia przyczyny naruszenia konstrukcji budynku;

4) art. 75 § 1, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie opinii uzupełniającej bądź kolejnej, podczas gdy opinia sporządzona przez mgr inż. M. S. była nieścisła i nierzetelna m.in. w opinii przyjęto nieprawidłową grubość usuniętych ścian, co w konsekwencji wpłynęło na niewłaściwe ustalenie zakresu oceny techniczno-budowlanej i miejsca przeprowadzenia odkrywek;

2. naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w B. obowiązku przedłożenia opracowania technicznego w niewłaściwym zakresie, tj. zakres odkrywek nie obejmuje miejsc istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy, obejmuje miejsca pozostające poza wpływem przeprowadzanych w lokalu nr [...] robót oraz miejsca w których nie doszło do uszkodzeń stropu, w konsekwencji ekspertyza w tym zakresie jest sprzeczna z regulacją art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje możliwość wywołania opinii lub ekspertyzy w uzasadnionych wątpliwościach, które w powyższym zakresie nie występują.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z [...] listopada 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała zakres prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania, podkreślając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zarówno organy, jak i sąd wojewódzki błędnie podtrzymują, że celem postępowania jest ustalenie stanu technicznego całego budynku, a nie ustalenia w przedmiocie prac przeprowadzanych w lokalu nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia, w tym wyrok sądu wojewódzkiego, są jej zdaniem wadliwe, ponieważ z uwagi na niewłaściwy zakres nakazanych do wykonania odkrywek w budynku, naruszają art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są w zasadzie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów podzielając stanowisko prawne zawarte w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K., Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżącą zarzuty nie mogły podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy, ocenionego przez Sąd wojewódzki i dokonanej jego subsumcji pod hipotezę normy przewidzianą w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie, w związku z otrzymanym protokołem pięcioletniego przeglądu technicznego, budynku przy ulicy [...] w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową tego budynku do przedłożenia opracowania technicznego w formie opinii techniczno-budowlanej obiektu, określającej pełny zakres występujących uszkodzeń, w tym występujących pęknięć ścian elewacji oraz zarysowań stropu w lokalu nr [...] w terminie do [...] sierpnia 2017 r. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydłużając termin przedłożenia opinii do dnia [...] września 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła opinię do której została zobowiązana.

W zasadzie niezadawalający stan technicznym przedmiotowego budynku wynikający zarówno z protokołów okresowych przeglądów technicznych (widoczne zwilgocenia, ubytki tynku i cegieł, duże pęknięcia i spękania) oraz wskazań właścicieli lokalu nr [...] (zarysowania na suficie w kuchni i łazience) nie jest kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie. Z opinii technicznej złożonej do akt sprawy [...] sierpnia 2017 r. przez Wspólnotę, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. M. S. wynika, że budynek oddany został do użytkowania w 1925 r. i jego zużycie techniczne wynosi 56%, co odpowiada jego wiekowi. Opinia ta również ogólny stan techniczny budynku określa "na pograniczu średniego i miernego", natomiast poszczególne elementy obiektu jako dobre lub złe. Na obecnym etapie postepowania doprecyzowania jednak wymaga kwestia potwierdzenia lub wykluczenia istnienia stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] (oceny wymaga strop pomiędzy tymi lokalami). Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] grudnia 2017 r. (k. 10 akt administracyjnych – protokół rozprawy), opiniodawcy potwierdzili stan zagrożenia między lokalami nr [...] i nr [...], co skutkuje koniecznością wykonania robót budowlanych między tymi lokalami. W celu ustalenia wariantu najbardziej adekwatnego do stwierdzonych uszkodzeń, zdaniem opiniujących niezbędne jest wykonanie odkrywek wylewek w lokalu nr [...] i nr [...], a w związku z tym przedłożenia opracowania technicznego w formie ekspertyzy techniczno- budowlanej w zakresie występujących uszkodzeń i niezbędnych robot prowadzących do ich usunięcia.

Zastosowany przez organy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 917/12). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, które w istocie są, jak słusznie zauważył sąd I instancji niczym nie popartą polemiką z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi przez organy administracji, niewadliwie przyjęto, że zaszły podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia kwestionowanej ekspertyzy technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się naruszenia wskazanych wyżej przepisów w tym także naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, które to określają zakres zadań i szczegółowe kompetencje organów nadzoru budowlanego. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 prawa budowalnego jest bardzo nieprecyzyjnie postawiony gdyż przepis ten zawiera pięć punktów – od lit. a) do e). Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż rolą sądu drugiej instancji nie jest ich precyzowanie, stawianie hipotez, czy snucie domysłów. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.