Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1643/08 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 1643/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy Kosów Lacki decyzją z [...] czerwca 2008r. odmówił zameldowania W. S. na pobyt stały pod adresem [...], gm. Kosów Lacki. Organ ustalił, iż właścicielem przedmiotowego lokalu jest M. M., która nie wyraziła zgody na zameldowanie wyżej wymienionego w jej lokalu. Z kolei zameldowania domagała się J. L., zajmująca lokal jako dożywotnik. Przeprowadzone czynności postępowania dowodowego wykazały, że W. S. (były małżonek córki J. L.) często przebywa w miejscowości [...] u swojej byłej teściowej. Okoliczności tej nie zakwestionowała nawet właścicielka lokalu. Wątpliwości natomiast wzbudził fakt, czy W. S. ma zamiar stałego zamieszkiwania pod wskazanym adresem, jako że sam wnioskodawca uzasadnia zamieszkiwanie w [...] obecną potrzebą sprawowania opieki nad teściową J. L.. W tej sytuacji organ uznał, iż zameldowanie na pobyt czasowy mogłoby zapewnić urzędową rejestrację pobytu W. S. pod adresem [...].

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] sierpnia 2008r. - po rozpatrzeniu odwołania W. S. - uchylił na podstawie art. 138§2 k.p.a. zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie i wymeldowanie z pobytu stałego lub czasowego jest jedynie rejestracją danych o miejscu pobytu osoby, a zatem nie rodzi ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. W ocenie organu problem w sprawie sprowadza się do oceny możliwości zameldowania na pobyt stały osoby, której zamieszkiwanie w danym lokalu jest sprzeczne z wolą właściciela mieszkania. Wojewoda podkreślił, że od 1 maja 2004r. przy zameldowaniu na pobyt stały nie jest wymagane przedstawienie potwierdzenia prawa do przebywania w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały, dokonanego przez właściciela lub zarządcę budynku, a jedynie przedstawienie potwierdzenia okoliczności faktycznej, tj. pobytu osoby w tym lokalu, dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Jednak potwierdzenie - mające charakter jedynie dowodowy - nie jest tożsame z wyrażeniem zgody przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu na przebywanie w nim innych osób. Gdy brak jest możliwości uzyskania takiego potwierdzenia, wówczas organ, zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ma obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu lub jego odmowie w drodze decyzji. Organ odwoławczy wskazał również, iż zgoda właściciela nie stanowi przesłanki do zameldowania na pobyt stały.

Zdaniem Wojewody, postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji dotyczyło w głównej mierze ustalenia czy wnioskodawca sprawuje opiekę nad swoją teściową. Postępowanie to jednak nie wyjaśniło czy w przedmiotowym lokalu koncentrują się sprawy osobiste i majątkowe wnioskodawcy, a zatem czy spełnia on przesłanki zameldowania na pobyt stały określone w art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało jedynie, że zainteresowany przebywa w miejscowości [...] i sprawuje opiekę nad teściową. Nie wykazało zaś, by prowadził on tam swoje gospodarstwo domowe. Organ wskazał również na naruszenie przez Burmistrza Gminy i Miasta Kosów Lacki art. 10 i 86 k.p.a. przez odmowę przyjęcia wyjaśnień wnioskodawcy.

Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien przy udziale stron, a w razie konieczności świadków, oględzin lokalu ustalić czy wolą zainteresowanego jest stałe zamieszkiwanie pod przedmiotowym adresem czy jedynie sporadyczne na czas choroby teściowej, zawiezienia jej do lekarza czy zrobienia zakupów. Przy ustalaniu zamiaru przebywania W. S. pod adresem [...] nie można poprzestać jedynie na jego oświadczeniach. Dla oceny zamiaru przebywania znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają tę wolę, czy też pozostają w sprzeczności. Zdaniem Wojewody, przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej przyspieszyłoby wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż z protokołu oględzin winny wynikać ustalenia organu w wyniku ich przeprowadzenia, nie zaś tylko oświadczenia uczestniczących w nich osób. Samo stwierdzenie, że w mieszkaniu znajdują się ubrania wnioskodawcy jest ustaleniem zbyt lakonicznym dla oceny czy przebywa w tym lokalu z zamiarem stałego pobytu, zwłaszcza w sytuacji gdy odwołujący się podnosi, że pod spornym adresem mieszka od ponad dwóch lat.

M. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędne ustalenie, że przebywanie W. S. pod adresem [...] może nosić charakter pobytu stałego; oraz art. 7 K.p.a. przez błędne ustalenia faktyczne oraz błędną ocenę materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia, że pobyt W. S. w mieszkaniu skarżącej ma charakter stały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania przez nią w tym lokalu, bez konieczności legitymowania się potwierdzeniem uprawnienia do przebywania w nim, tj. bez uzyskania zgody właściciela lokalu. Pobytem stałym - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Natomiast pobytem czasowym - według art. 7 tej ustawy - jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem.

Organ gminy prowadzący ewidencję ludności - stosownie do treści art. 47 ust. 1 ustawy jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ (art. 47 ust. 2 ustawy). Sytuacja taka jest odstępstwem od zasady, że obowiązek meldunkowy, wynikający wprost z przepisów ustawy, nie wymaga konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Wydawana na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy decyzja winna być poprzedzona przeprowadzeniem przez rozstrzygający organ postępowania dowodowego mającego na celu usunięcie zachodzących wątpliwości. W ocenie Sądu organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Z analizy akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., albowiem w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co oznacza iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skoro W. S. wniósł o zameldowanie na pobyt stały pod adresem [...], to obowiązkiem organu meldunkowego było ustalenie, czy wnioskodawca pod wskazanym adresem zamieszkuje i czy zamieszkiwanie to ma charakter pobytu stałego, tj. stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy jest zamieszkaniem z zamiarem stałego przebywania, czyli z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych. Zamiar stałego pobytu winien być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Tymczasem Burmistrz Miasta i Gminy Kosów Lacki w decyzji odmawiającej zameldowania stwierdził, iż postępowanie dowodowe wykazało, że W. S. często przebywa pod adresem [...]. Wątpliwości wzbudził fakt zamiaru stałego zamieszkiwania przez wymienionego w tej nieruchomości, albowiem on sam oświadczył, iż zamierza przebywać w [...] na czas opieki nad teściową. Przy czym organ wątpliwości tej nie wyjaśnił za pomocą konkretnych środków dowodowych. Powyższe dowodzi słuszności twierdzeniom organu odwoławczego, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe zmierzało w kierunku wykazania, że zainteresowany przebywa w miejscowości [...] i sprawuje opiekę nad teściową. Natomiast nie poczyniono ustaleń na okoliczność zamieszkiwania i koncentracji w spornym lokalu życia codziennego, osobistych i majątkowych spraw wnioskodawcy, w konsekwencji spełniania przesłanki do zameldowania na pobyt stały wynikającej z art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy.

Nietrafnymi są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 ustawy i art. 7 k.p.a. przez błędne ustalenie i przyjęcie, że przebywanie W. S. pod adresem [...] nosi charakter pobytu stałego. W ocenie Sądu w żadnej mierze nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 8 ustawy, czyli przepisu prawa materialnego, w sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter stricte procesowy. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż organ odwoławczy uznał, że pobytu W. S. pod adresem [...] ma charakter pobytu stałego. Wręcz przeciwnie, organ ten nakazał organowi pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jaki charakter ma pobyt W. S. pod wymienionym adresem. Innymi słowy, organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie ustalał stanu faktycznego, ale nakazał uczynienie tego przez organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpoznawania sprawy. Uznał zatem, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe jest niewystarczające i konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. W ocenie organu drugiej instancji nie zostało w sposób niewątpliwy wykazane, czy wnioskodawca spełnia przesłanki z art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy, a więc, czy zamieszkuje pod oznaczonym adresem i ma zamiar stałego przebywania w tym miejscu. W sytuacji uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, to organ pierwszej instancji ma ustalić czy wolą zainteresowanego jest stałe zamieszkiwanie pod wskazanym adresem, czy też jedynie zamieszkiwanie o charakterze sporadycznym, związane z opieką nad teściową. Organ odwoławczy wskazał jedynie organowi pierwszej instancji w jakim kierunku winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, nie przesądził zaś - wbrew twierdzeniom skarżącej - treści rozstrzygnięcia. Należy zatem uznać za bezpodstawny również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.

Brak zgody skarżącej na zameldowanie pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Przy zameldowaniu nie jest wymagane przedstawienie potwierdzenia prawa do przebywania danej osoby w lokalu, a jedynie przedstawienie potwierdzenia okoliczności faktycznej jaką jest przebywanie. Jeśli brak jest takiego potwierdzenia, wówczas o dokonaniu zameldowania rozstrzyga organ w drodze decyzji administracyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zaistniała zatem ewidentna potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego i to w zakresie przekraczającym granice postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono bowiem czy wnioskodawca w istocie nie tylko przebywa, ale i zamieszkuje pod wskazanym adresem z zamiarem pobytu stałego, jako że o takiego rodzaju meldunek wnosił, czy też przebywanie to jest przebywaniem bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem, czyli ma charakter czasowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. M., domagając się uchylenia go w całości i rozpoznania skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez

• błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2a oraz 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych,

• naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie w niniejsze; sprawie art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych

• naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 6 ust 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych,

• naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 8 ust 1. pkt. 2 zd. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to osoba zobowiązana do zameldowania się decyduje czy jej pobyt pod danym adresem będzie miał charakter stały, czy też czasowy. W toku postępowania dowodowego bezsprzecznie ustalono, że zamiarem i wolą W. S. jest jedynie przebywanie tymczasowe w [...] na czas sprawowania opieki nad byłą teściową J. L., a nie zamieszkanie z zamiarem stałego przebywania. Zdaniem skarżącej jednoznacznym potwierdzeniem woli zainteresowanego przebywania pod adresem [...] jest złożone przez niego oświadczenie, że jego zamiarem jest tymczasowe przebywanie pod adresem [...] na czas sprawowania opieki nad byłą teściową J. L.. W toku postępowania dowodowego nie ustalono, że W. S. zamieszkuje w [...] od 2 lat i że tu koncentrują się jego sprawy osobiste i majątkowe ponieważ nie znaleziono na to dowodów. Nie wykazano ponadto by zainteresowany prowadził w [...] swoje gospodarstwo domowe ponieważ podczas oględzin nieruchomości pod adresem [...] brak było dowodów i zeznań świadków tę okoliczność potwierdzających. Ustalono natomiast że W. S. często przebywa w miejscowości [...] u teściowej i pomaga jej w robieniu zakupów. W konsekwencji niesłuszne są zarzuty braków w materiale dowodowym wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Jeśliby nawet uznać, że W. S. spełniał kryteria zameldowania pod wskazanym adresem na pobyt czasowy, to jednak wystąpił z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały. Organ I instancji słusznie zauważył, że zainteresowany nie spełnia kryterium zameldowania na pobyt stały ponieważ brak jest dowodów na fakt jego zamieszkiwania pod adresem [...] z zamiarem stałego pobytu, a ponadto jego oświadczenie przez organem I instancji woli wskazywało jedynie na wolę zainteresowanego do tymczasowego przebywanie pod adresem [...] na czas sprawowania opieki nad byłą teściową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Stwierdzić należy, że istota zaskarżonego wyroku sprowadza się do zaakceptowania przez sąd stanowiska organu administracji II instancji, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem decyzja tego organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem zarówno decyzja Wojewody Mazowieckiego, jak i zaskarżony wyrok odnoszą się wyłącznie do przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, oceniając jego zgodność ze stosownymi przepisami k.p.a. Ani organ II instancji ani wojewódzki sąd administracyjny nie ustaliły bynajmniej stanu faktycznego sprawy, poprzestając na stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokonania ustaleń faktycznych wykraczających znacznie ponad ustalenia dokonane przez organ I instancji.

Skoro tak, to ewentualne podważenie zaskarżonego wyroku w drodze skargi kasacyjnej wymagałoby powołania się na zarzuty oparte na naruszeniu przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca się zresztą, że w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wadliwie oceniono prawidłowość oceny postępowania dowodowego dokonanej w zaskarżonej decyzji. Uzasadnieniu temu nie towarzyszy jednak przywołanie jakichkolwiek przepisów postępowania – ani przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które naruszyć miałby sąd, dokonując powyższej oceny.

Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi, wyznaczonymi przez powołane w niej podstawy. Wynika stąd obowiązek strony określenia podstaw kasacyjnych przez powołanie konkretnych przepisów prawa zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Jeśli zatem w skardze kasacyjnej nie powołano zarzutu naruszenia konkretnych przepisów postępowania przez sąd I instancji, to oznacza, że dokonana przez sąd I instancji ocena prawna, dotycząca zastosowania przez organ administracji przepisu art. 138§2 k.p.a. – stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, nie podlega skutecznemu zakwestionowaniu.

Skoro zaś powołane w skardze kasacyjnej podstawy nie umożliwiają kontroli stanowiska sądu I instancji co do konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym i nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, to nie jest możliwe dokonanie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie można bowiem skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy już z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną okoliczności stanu faktycznego zostały ustalone wadliwie, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji (por. wyrok z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04 publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 67).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.