Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Funduszu Rozwoju z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 410/24 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 410/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K. ("skarżący") na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w Warszawie ("organ", "spółka", "PFR") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt 1. zobowiązał Polski Fundusz Rozwoju S. A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku M.K. z dnia 5 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z 5 marca 2024 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. czy jakikolwiek organ Unii Europejskiej wszczął postępowanie w sprawie zwrotu środków w związku z udzieloną pomocą publiczną przez rząd RP w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (załącznik do uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r.) dla przedsiębiorców, którzy posiadali niewłaściwy status wielkości podmiotu uprawnionego do udziału w tym programie, a jeżeli odpowiedź będzie twierdząca, to o przesłanie kserokopii tego dokumentu, czy też dokumentów ze wszystkimi załącznikami,

2. czy spółka posiada opinie prawne lub też ekspertyzy prawne lub inne dokumenty prawne sporządzone przez UOKiK, czy też jakiegokolwiek Ministerstwa RP dotyczące zwrotu środków w związku z udzieloną pomocą publiczną przez rząd RP w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (załącznik do uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r.) dla przedsiębiorców, którzy posiadali niewłaściwy status wielkości podmiotu uprawnionego do udziału w tym programie, a jeżeli odpowiedź będzie twierdząca, to o przesłanie kserokopii tego dokumentu, czy też dokumentów ze wszystkimi załącznikami, 

3. ilości wszczętych spraw sądowych i pozasądowych związanych z wypłatami środków w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z podziałem na lata 2022 i 2023, tj. żądaniem zwrotu subwencji z uwagi na złożenie nieprawdziwego oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa z podziałem na lata 2022 i 2023 oraz z podaniem łącznej wartości żądanych do zwrotu kwot z podziałem na lata 2022 i 2023,

4. ilości zawartych umów o usługi prawne, tj. reprezentowania spółki we wszystkich sprawach sądowych i pozasądowych związanych z wypłatami środków w ramach Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z podziałem na lata 2021 i 2022 oraz 2023 oraz z podaniem łącznej wartości netto zawartych ww. umów z podziałem na lata 2022 i 2023,

5. czy w latach 2021, 2022 i 2023 były zawierane umowy o usługi prawne, jeżeli wysokość wynagrodzenia przewidzianego za świadczone usługi łącznie w takiej umowie lub innych umowach zawieranych z tym samym podmiotem przekraczała 500 000 zł netto w stosunku rocznym (§ 18 ust. 3 pkt 26 statutu spółki), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to o podanie ilości wszystkich takich umów, z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zawarcie tego typu umów przez Radę Nadzorczą,

6. czy w latach 2021, 2022 i 2023 dokonywano zmian w umowach o usługi prawne podwyższających wynagrodzenie powyżej kwoty (§ 18 ust. 3 pkt 27 statutu spółki), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to o podanie ilości wszystkich takich zmian umów oraz ich łącznej wartości netto, z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zmianę tego typu umów przez Radę Nadzorczą,

7. czy w latach 2021, 2022 i 2023 były zawierane umowy o usługi prawne, w których maksymalna wysokość wynagrodzenia nie jest przewidziana (§ 18 ust. 3 pkt 28 statutu spółki), a jeżeli odpowiedź jest twierdząca, to o podanie ilości wszystkich takich umów, z podziałem na lata 2021, 2022 i 2023 oraz udostępnienie i przekazanie kserokopii wszystkich pisemnych zgód na zawarcie tego typu umów przez Radę Nadzorczą.

Skarżący wniósł o udostępnienie informacji objętych wnioskiem w formie pisemnej i przesłanie jej na podany adres z zachowaniem ustawowego czternastodniowego terminu.

Spółka w odpowiedzi z 21 marca 2024 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformowała o niemożności jego rozpoznania w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p.") z uwagi na szereg okoliczności, m.in. wynikających ze stopnia jego skomplikowania, obszerności i wielowątkowości, co przekłada się na konieczność przeprowadzenia przez spółkę szczegółowej analizy zakresowej poszczególnych pytań zawartych we wniosku pod kątem oceny w szczególności: (i) charakteru wniosku oraz objętych nim informacji, tj. ustalenia w jakim zakresie stanowi on wniosek o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., (ii) statusu informacji objętych wnioskiem jako informacji przetworzonej, (iii) możliwości udostępnienia poszczególnych informacji objętych wnioskiem z uwagi na tajemnice ustawowo chronione, w tym zakresu ewentualnej anonimizacji fragmentów żądanej informacji.

Biorąc powyższe pod uwagę wskazano, że wniosek zostanie rozpoznany przez spółkę w granicach terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. najpóźniej do 7 maja 2024 r.

W skierowanym do skarżącego piśmie z 7 maja 2024 r. spółka podała, że informacje objęte wnioskiem nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wskazano ponadto, że spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p..

Spółka wyjaśniła m.in., że podstawowym kryterium dla określenia, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest posiadanie przez niego przymiotu władzy publicznej, bądź też wykonywanie zadań publicznych, na co wskazuje zdanie pierwsze art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spółka nie znajduje się we wskazanym katalogu, albowiem nie jest organem władzy publicznej, ani nie wykonuje zadań publicznych, jak również nie dysponuje środkami publicznymi w ramach realizacji programu "Tarcza Finansowa PFR dla Małych i Średnich Firm" i już te tylko okoliczności eliminują spółkę z zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Drugą przesłanką konieczną do spełnienia, celem ustalenia obowiązku udostępnienia przez dany podmiot informacji publicznej, jest kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej. Również ta przesłanka, zdaniem spółki, nie zachodzi w realiach niniejszego przypadku.

Spółka 2 stycznia 2024 r. otrzymała drogą elektroniczną na adres skrytki ePUAP wiadomość zawierającą wniosek P. sp. z o. o. w U. ("dłużnik PFR") o udostępnienie przez spółkę informacji w zakresie wskazanym w przedmiotowej wiadomości ("wniosek dłużnika"), na który to wniosek spółka odpowiedziała pismem z dnia 23 lutego 2024 r., w którym poinformowała dłużnika PFR o tym, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a ponadto, że wniosek nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej (przywołano treść wniosku).

Analiza obu wniosków (skarżącego i dłużnika PFR) niezbicie wskazuje, że zakres informacji objętych żądaniami w nich zawartymi pozostaje zasadniczo zbieżny, a występujące różnice sprowadzają się do zmian stylistycznych i porządkowych bądź zastąpienia części zapytań innymi. Również oznaczenie wnioskodawcy jako "redaktora naczelnego portalu [...]", jednoznacznie potwierdza zbieżność żądanych wniosków, wzajemne powiązanie wnioskodawców oraz pozostawanie przez nich w porozumieniu.

Zdaniem spółki ocena zasadności wniosku (poza samą kwestią braku możliwości zakwalifikowania spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej), wymaga uwzględnienia okoliczności dotyczących dłużnika PFR oraz jego wniosku. Istnieje spór pomiędzy dłużnikiem PFR a spółką związany z Tarczą Finansową. Charakter i zakres informacji żądanych zarówno przez dłużnika PFR w jego wniosku, jak i skarżącego dotyczą zagadnień związanych z Tarczą Finansową albo wprost (tj. punkt 1-3 wniosku), albo pośrednio (tj. punkt 4-7 wniosku), co świadczy o tym, że celem wystąpienia z wnioskiem nie jest jakikolwiek cel publiczny, a partykularny interes dłużnika PFR związany z ww. sporem prawnym. Żądana przez dłużnika PFR i skarżącego informacja ma ścisły związek z tym sporem, dlatego nie mogą oni oczekiwać od spółki, że ma ona obowiązek dostarczać swojemu przeciwnikowi procesowemu (lub osobie działającej z nią w porozumieniu) dokumenty, które mogą być w toczącym się postępowaniu pojednawczym, a być może i w przyszłym procesie – wykorzystane przeciwko spółce.

Zdaniem spółki informacje objęte wnioskiem nie mają waloru informacji publicznej z następujących powodów:

1. pytania zawarte w punktach 1-3 wniosku (związane z postępowaniem w sprawie zwrotu środków z tytułu niedozwolonej pomocy publicznej oraz postępowaniami związanymi z wypłatą środków w ramach Tarczy Finansowej) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie dotyczą sprawy publicznej, tylko służą realizacji indywidualnego interesu dłużnika PFR i działającego w porozumieniu z nim wnioskodawcy, który stara się w ten sposób uzyskać informacje w indywidualnej sprawie dłużnika PFR, z którym pozostaje w oczywistym porozumieniu, wykorzystując przy tym i nadużywając ustawę,

2. pytania zawarte w punktach 4-7 wniosku (związane z umowami o usługi prawne) także nie mają charakteru informacji publicznej, ponieważ w sposób ewidentny służą do uzyskania przez wnioskodawcę i dłużnika PFR, w porozumieniu z którym działa, informacji w indywidualnej sprawie; wnioskodawca próbuje bowiem ustalić informacje na temat postępowań sądowych i pozasądowych związanych z wypłatą środków w ramach Tarczy Finansowej oraz ich kosztów w sytuacji, w której pozostający z nim w relacjach dłużnik PFR znajduje się jednocześnie w analogicznym sporze ze spółką; celem uzyskania żądanej informacji nie jest zatem troska o sprawy publiczne, ale subiektywny i prywatny interes wnioskodawcy i dłużnika PFR.

W ocenie spółki skoro nie zachodzą dwie kluczowe przesłanki (zarówno przedmiotowa, jak i podmiotowa), których łączne zaistnienie umożliwia zastosowanie przepisów u.d.i.p., to żądane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach wynikających z tej ustawy.

Dodatkowo rodzaj informacji będących przedmiotem wniosku, a także argumentacja towarzysząca jego złożeniu prowadzą do konieczności rozważenia aspektu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W kontekście nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej, powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r. o sygn. I OSK 2777/16, w którym stwierdzono, że: "Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji.".

Spółka stwierdziła, że charakter i zakres informacji będących przedmiotem wniosku bezpośrednio wskazuje na indywidualny interes dłużnika PFR i pozostającego w porozumieniu z nim wnioskodawcy, co stoi w sprzeczności z możliwością uznania wniosku za wniosek o dostęp do informacji publicznej. Żądana bowiem przez skarżącego informacja nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale sprawy indywidualnej prowadzonej przez spółkę przeciwko skarżącemu w związku z wypłatą środków w ramach Tarczy Finansowej, co w konsekwencji wyklucza możliwość jej udostępnienia w trybie danej ustawy.

Dłużnik PFR, jako Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej, której 100% udziałowcem jest [...], nie jest podmiotem prawa prywatnego i dlatego nie może w trybie u.d.i.p. żądać udostępnienia informacji publicznej. Pomimo, że skarżącemu bezpośrednio nie można przypisać takiego samego statusu jak dłużnikowi PFR, to jednak biorąc pod uwagę poczynione ustalenia dotyczące występowania porozumienia pomiędzy dłużnikiem PFR a skarżącym, również ta okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę w toku rozpatrywania wniosku.

Skargę na bezczynność organu wniósł skarżący pismem z 14 czerwca 2025 r. zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 3 lit. d i e, pkt 5 lit. a-g, a także art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wnosząc o:

1. zobowiązanie spółki do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku,

2. stwierdzenie, że bezczynność spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie od spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł,

4. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania,

5. rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz spółki kosztów postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Polski Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że PFR, w szczególności, realizuje pewne zadania publiczne, o których mowa w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, zaś majątek spółki pochodzi z "zadysponowania" majątkiem Skarbu Państwa.

Również analiza statutu PFR S.A. wskazuje, że spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy oraz że Państwo powierzyło PFR S.A. realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego.

Dlatego też, wbrew twierdzeniom spółki, spełnia ona kryterium podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej skoro majątek spółki wyczerpuje cechy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądane przez skarżącego informacje dotyczące, ogólnie rzecz ujmując, realizacji Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" w zakresie zwrotu środków, wszczęcia spraw sądowych dotyczących realizacji programu oraz zewnętrznej obsługi prawnej umów na obsługę prawną i wynagrodzeń z tym związanych, wyczerpują również w realiach sprawy zakres przedmiotowy informacji publicznej. Żądane informacje dotyczące konkretnych działań dotyczących pomocy publicznej i umów prawnych mają ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym i wydatkowaniem środków publicznych, którymi dysponuje PFR. Posiadają więc walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i dlatego sposób wydatkowania środków publicznych na takie cele winien być transparentny i poddany kontroli społecznej.

Ponieważ z tego obowiązku spółka niewątpliwie się nie wywiązała, dlatego też należało w tym zakresie zobowiązać PFR do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) (punkt 1 sentencji wyroku) i zobowiązać PFR S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku Skarżącego z 5 marca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek pismem z 19 lutego 2018 r., aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na wadliwie dokonaną interpretację przepisów u.d.i.p., w tym zwłaszcza co do wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

W pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej sąd skargę oddalił, ponieważ bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w części, tj. co do:

1. pkt 1, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji zobowiązał PFR do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2. pkt 2, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność PFR nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3. pkt 4, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji zasądził od PFR na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji postanowieniem na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) i odrzucenie skargi skarżącego, ewentualnie, na wypadek braku uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi:

IV. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części (tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4) i oddalenie skargi, ewentualnie, na wypadek braku uchylenia zaskarżonego wyroku we wskazanej powyżej części i oddalenia skargi:

V. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

VI. na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie - PFR zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych,

VII. stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie,

VIII. na podstawie art. 96 § 2 p.p.s.a. o przeprowadzenie całej rozprawy przy drzwiach zamkniętych.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego na bezczynność PFR pomimo tego, że wniesienie tej skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem PFR, a tym samym wniesienie przez skarżącego skargi było niedopuszczalne, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do merytorycznego rozpoznania skargi skarżącego, a następnie do jej uwzględnienia, podczas gdy skarga ta powinna zostać odrzucona bez merytorycznego jej rozpoznawania przez Sąd pierwszej instancji,

b. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 w zw. z art. 26 § 1 w zw. z art. 32 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego na bezczynność PFR pomimo tego, że jako stronę postępowania ("organ", którego bezczynność była przedmiotem skargi) skarżący wskazał niemający osobowości prawnej ani zdolności sądowej i procesowej organ korporacyjny PFR jakim jest zarząd, a tym samym skarga została wniesiona przeciwko stronie niemającej zdolności sądowej i procesowej i niebędącej organem, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co skutkowało nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.,

c. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego na bezczynność zarządu PFR, podczas gdy bezczynność organu korporacyjnego spółki prawa handlowego (jaką jest PFR) nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a tym samym wniesienie przez stronę postępowania skargi było niedopuszczalne, wobec czego podlegała ona odrzuceniu, co skutkowało nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

d. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku co do: (i) przyjęcia, że spełniona jest podmiotowa przesłanka uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym powodów, dla których WSA w Warszawie uznał, że PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jak i wyjaśnienia konkretnej podstawy prawnej uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (tj. wskazania, do której kategorii podmiotów z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy PFR); (ii) wskazania konkretnych zadań publicznych, które zdaniem WSA w Warszawie realizuje PFR i ich źródła; (iii) uzasadnienia rozstrzygnięcia, że poszczególne informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 5 marca 2024 r. (tj. informacje z pkt 1-7 tego wniosku) stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej w tym zakresie, (iv) okoliczności, z których WSA w Warszawie wywiódł, że majątek PFR pochodzi z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa oraz poprzez sporządzenie niejasnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie PFR pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego i spowodowało, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku,

e. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia w zakresie podlegania przez PFR przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy oraz dopuszczonych dowodów z dokumentów i dokonanie ustaleń nieznajdujących oparcia w aktach sprawy i w materiale dowodowym w tym, że "Państwo powierzyło PFR realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównywaniu szans i ochronie środowiska naturalnego" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co - zdaniem Sądu pierwszej instancji - ma wynikać ze statutu PFR, podczas gdy powyższe nie wynika ze statutu ani z żadnych innych okoliczności ustalonych przez Sąd pierwszej instancji, a Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego postanowienia tego dokumentu, z którego wyprowadził powyższy wniosek, a PFR nie realizuje zadań publicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całokształtu akt sprawy i materiału dowodowego w sprawie skutkowałby odmiennym rozstrzygnięciem, tj. oddaleniem skargi na bezczynność,

f. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. 2024 poz. 1568), zwanej dalej "k.p.c.", w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i zgodnego z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny z dopuszczonego przez Sąd pierwszej instancji dowodu z dokumentu w postaci statutu PFR polegającej na przyjęciu, że ze statutu PFR wynika, że "Państwo powierzyło PFR realizację zadania publicznego polegającego na prowadzeniu programów sprzyjających zwiększeniu długoterminowego potencjału inwestycyjnego i gospodarczego Polski oraz wyrównaniu szans i ochronie środowiska naturalnego" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy powyższy wniosek nie wynika ze statutu PFR, a prawidłowa ocena wskazanego dowodu prowadzi do wniosku, że PFR nie wykonuje zadań publicznych, a jest spółką prawa handlowego prowadzącą działalność gospodarczą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przyjęcia, że PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co w konsekwencji prowadziło do uwzględnienia bezzasadnej skargi skarżącego,

g. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: (i) akt postępowania w sprawie II KO/Wa 101/24, (ii) wyciągu z pozwu z dnia 24 kwietnia 2024 r. złożonego przez PFR przeciwko dłużnikowi PFR – P. sp. z o.o. w u. (dalej jako: "T."), podczas gdy ww. dowody były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (w tym dla ustalenia, że wnioskowana informacja ma służyć indywidualnemu celowi tj. przygotowania strategii procesowej przez T. a co za tym idzie posiadanie przez skarżącego wyłącznie prywatnego interesu w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, co łącznie z innymi podniesionymi w przedmiotowej skardze okolicznościami prowadzi do wniosku, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną), a ponadto nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z dowodów tych wynikało, że skarżący działa w porozumieniu i w powiązaniu z podmiotem T. i razem usiłują wykorzystać prawo do informacji publicznej w swoim własnym, prywatnym interesie i nadużywają prawa do informacji publicznej, a w konsekwencji wnioskowanych przez stronę postępowania informacji nie można uznać za informacje publiczne, co powinno skutkować oddaleniem skargi skarżącego,

h. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w. zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. a contrario poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność PFR pomimo tego, że PFR poinformował stronę postępowania w formie pisma z dnia 7 maja 2024 r. o braku podstaw do udzielenia wnioskowanych informacji (w tym, że nie stanowią one informacji publicznej, że PFR nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych informacji), a tym samym nie pozostawał w bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ brak bezczynności PFR powinien skutkować oddaleniem skargi skarżącego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania konkretnej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, do której, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należy PFR,

b. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją RP" poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że spółki prawa handlowego, które gospodarują majątkiem Skarbu Państwa są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej niezależnie od tego, czy wykonują jakiekolwiek zadania publiczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca w szczególności literalne brzmienie art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p. (tj. treść poprzedzającą przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej) prowadzi do wniosku, że poza władzami publicznymi, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są tylko podmioty, które wykonują zadania publiczne, a tym samym, że wykonywanie zadań publicznych stanowi przesłankę sine qua non uznania danego podmiotu za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej,

c. art. 11 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 6 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (t.j. Dz.U. 2024 poz. 923), zwanej dalej: "ustawą o SIR", w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, że PFR wykonuje zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy wskazane przepisy ustawy o SIR nie powierzają PFR realizacji zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p.,

d. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie go w przedmiotowej sprawie), podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie ustalił, by wnioskowana przez skarżącego informacja dotyczyła majątku Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, a niezależnie od powyższego poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo tego, że majątek spółki prawa handlowego jaką jest PFR nie stanowi majątku Skarbu Państwa ani majątku państwowych osób prawnych, o których mowa w tym przepisie, w związku z czym wskazany przepis nie miał zastosowania w sprawie,

e. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie go w przedmiotowej sprawie), podczas gdy PFR nie należy do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie, a Sąd pierwszej instancji nie dokonał nawet żadnych ustaleń w tym zakresie, w tym nie ustalił, by PFR był: (i) jednostką samorządu terytorialnego, (ii) samorządem zawodowym lub gospodarczym, (iii) osobą prawną samorządu terytorialnego, ani (iv) kasą chorych, a niezależnie od powyższego poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo tego że majątek PFR jest majątkiem własnym spółki prawa handlowego i nie stanowi majątku publicznego w rozumieniu u.d.i.p., w związku z czym wskazany przepis nie miał zastosowania w sprawie,

f. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p w zw. z 61 ust. 1 Konstytucją RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie traci waloru informacji publicznej, gdy wnioskodawca żąda jej w swoim własnym, prywatnym interesie, na potrzeby innego toczącego się postępowania, tj. w czysto prywatnej sprawie, a zatem w sytuacji, gdy nadużywa prawa do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wnioskowanie o udostępnienie informacji w swojej własnej sprawie, dla realizacji swoich prywatnych interesów, pozbawia ją charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W sprawie jest sporne, czy PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, kwestionowany jest stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania oraz zagadnienie dopuszczalności wniesionej skargi i prawidłowości jej wniesienia. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest w pierwszym rzędzie zatem rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy też odnieść się do kwestii stanu faktycznego. W tej zatem kolejności poddane zostaną ocenie wniesione zarzuty.

Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w punktach 2.a-2.f. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. taki, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Pogląd ten zasługuje na uwzględnienie.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że z art. 11 ust. 2 u.s.i.r. wynika, iż do zadań Polskiego Funduszu Rozwoju należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (pkt 1); wykonywanie zadań związanych z pracowniczymi planami kapitałowymi, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1342 z późn. zm.) (pkt 5); podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., r. poz. 261 z późn. zm.), w tym skutków rozprzestrzeniania się COVID-19 (pkt 6); a obecnie także podejmowanie działań związanych z realizacją rządowego programu udzielania wsparcia finansowego przedsiębiorcom oraz innym podmiotom przyjętego w związku z zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 295) (pkt 6a); dokonywanie wypłat w ramach planu rozwojowego, o którym mowa w art. 5 pkt 7aa ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (pkt 7); wykonywanie zadań związanych z Centralną Informacją Emerytalną, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o Centralnej Informacji Emerytalnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1941) (pkt 8). Powyższe zadania związane są z interwencją Państwa w działalność gospodarczą i mogą być wykonywane albo przez organy administracji publicznej lub inne powołane do tego wyspecjalizowane podmioty, które ustawa o systemie instytucji rozwoju nazywa "instytucjami rozwoju" (art. 2 u.s.i.r.). Instytucje rozwoju stanowią natomiast instrument interwencji państwa w wybrane obszary gospodarki lub w szczególnych okolicznościach jej funkcjonowania, a więc wykonują zadania publiczne w sposób podobny jak organy administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.i.r. minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, na uzasadniony wniosek Prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju, może udzielić Polskiemu Funduszowi Rozwoju dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.). Z kolei art. 18 ust. 1 u.s.i.r. stanowi, że przychodami Polskiego Funduszu Rozwoju mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 6 u.s.i.r. w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przepisy art. 150-152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Na podstawie zaś art. 19 ust. 1 u.s.i.r. minister właściwy do spraw budżetu, na uzasadniony wniosek Polskiego Funduszu Rozwoju, może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Spółka jest zatem szczególnym podmiotem powołanym i wyposażonym w majątek przez Państwo. Jest ona jedną z wyspecjalizowanych instytucji interwencji rządu w gospodarkę, wchodzących w skład tzw. "systemu instytucji rozwoju", którym powierzono określone zadania administracyjne nakierowane na wsparcie przedsiębiorców w sytuacjach kryzysowych i wyposażono ją na ten cel w publiczne środki (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 199/23).

Niezależnie od powyższego, w kwestii uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniach wyroków z dnia: 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1448/21 oraz 6 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 7615/21, które należy podzielić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego PFR jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż został powołany do wykonywania zadań publicznych. Specyfika powierzonych mu zadań przemówiła za skorzystaniem ze szczególnej formy organizacyjnoprawnej, która zapewnia większą elastyczność działania. Informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisanych im zadań i kompetencji. Skoro PFR jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej - to w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, iż żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 5 marca 2024 r. informacje mają charakter informacji publicznej, co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Spółki i zobowiązaniem jej do rozpatrzenia ww. wniosku. Żądane przez wnioskodawcę informacje, szczegółowo opisane w pytaniach 1-3 wniosku dotyczą kwestii realizacji zadań publicznych przez PFR odnoszących się do udzielania pomocy publicznej, zaś pytania z punktów 4-7 – zagadnień wydatkowania środków publicznych. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, WSA w Warszawie trafnie przyjął, że wnioskowane informacje odnoszą się do wykonywania zadań publicznych lub mają ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym i wydatkowaniem środków publicznych, którymi dysponuje PFR. Podstawą prawną udzielenia informacji publicznych dotyczących wykonywania zadań publicznych jest przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś podstawą prawną udzielenia informacji dotyczących gospodarowania majątkiem publicznym jest przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Powyższe czyni zarzuty podniesione w punktach 2.a-2.e pozbawione podstaw. Dodać należy, że w uzasadnieniu doszło rzeczywiście do wskazania na s. 15 uzasadnienia podstawy prawnej z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p., lecz treść pozostałej części uzasadnienia nie pozostawia wątpliwości i inne fragmenty uzasadnienia wskazują, że chodzi o podstawę z art. 6 ust. 5 lit. a) u.d.i.p. (vide s. 14). Należy zatem rozpatrywać to wyłącznie w kategoriach oczywistej omyłki, co przesądza o bezzasadności zarzutu 2.e.

Zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w punkcie 2.f jest nieuzasadniony. Jego istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do braku podstaw stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, które nie podlega ochronie. Zdaniem zaś autora skargi kasacyjnej działanie skarżącego wynikało wyłącznie z subiektywnego interesu i służyło uzyskaniu informacji celem realizacji interesu prywatnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw. Jest to pierwsza z przyczyn uznania zarzutu za nieuzasadniony, gdyż został on sformułowany jako "błędna wykładnia". W takiej sytuacji skuteczne może być podniesienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa".

Dalej wskazać należy, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Nie jest natomiast możliwe prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, jeśli treść wniosku dostępowego nie uprawnia do powzięcia wątpliwości co do sfery motywacyjnej wnioskodawcy i celów, które zamierza on w ten sposób osiągnąć. Jeśli zatem sam wnioskodawca nie zwerbalizuje swojej sfery wolitywno-motywacyjnej to nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, gdyż w ten sposób mogłoby dojść do podważenia konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki. Czyni to zarzut naruszenia prawa procesowego określony w punkcie 1.g. nieuzasadniony.

Podsumowując ten wątek, w przepisach u.d.i.p. nadużycie prawa do informacji publicznej nie zostało objęte pozytywną regulacją prawną. Nie wyklucza to możliwości korzystania z tej instytucji, lecz w takiej sytuacji skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Prowadzić to musi do konkluzji, iż nieskuteczne jest kwestionowanie nadużycia prawa do informacji publicznej wyłącznie przez zarzut oparty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co czyni zarzut 2.f nieskuteczny.

W tym stanie rzeczy powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w punktach 1.d-1.f są nieuzasadnione. Zarzuty te zostaną omówione łącznie. Ich istota sprowadza się do błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie przez sąd pierwszej instancji.

Jako niezasadny ocenić należy kilkakrotnie powtarzany zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego czy procesowego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy - od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza skarżąca kasacyjnie Spółka.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w tej sprawie nie wystąpiły.

Odnosząc się do zarzutu 1.f. wskazać należy, że kwestia wykonywania zadań publicznych przez PFR wynika z przywołanych w uzasadnieniu przepisów ustawy. Wykonywanie zadań publicznych nie jest zatem kwestią "faktu", lecz zagadnieniem "prawa". Nie może zatem podlegać kwestionowaniu w drodze zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Czyni to ten zarzut a limine pozbawiony podstaw i nie wymaga odnoszenia się merytorycznie do wskazanych w jego treści przepisów.

Zarzuty 1.b-1.c są nieuzasadnione. Osoby prawne są podmiotami prawa. Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego posiadają one zdolność sądową oraz zdolność procesową. Działają one w obrocie przez swoje organy. Konstrukcja skargi oraz jej treść prowadzi do wniosku, że skarżący kwestionuje bezczynność podmiotu prawa wskazując, że braku działania wymaganego prawem dopuścił się organ uprawniony i zobowiązany do reprezentacji PFR. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił wolę i zamiar strony. Czyni to powyższe zarzuty pozbawione podstaw.

Zarzut 1.a jest nieuzasadniony. Wniesienie skargi na bezczynność w sprawach dostępu do informacji publicznej nie wymaga uprzedniego ponaglenia organu pozostającego w bezczynności. Ponaglenie jest instytucją prawną uregulowaną w przepisach art. 37 k.p.a. i odnosi się do spraw administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. Są to sprawy stosowania prawa materialnego. Dostęp do informacji publicznej odbywa się zgodnie z przepisami u.d.i.p., które regulują podstawowe kwestie proceduralne. Instytucja ponaglenia nie została wprowadzona do u.d.i.p. co oznacza, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej nie jest uprzednie ponaglenie organu. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.