Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.

1. Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego, powołując się na przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn, Dz. U. z 2015 r. poz. 2058; dalej u.d.i.p.) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr 1 (znak: [...]) odmówił Stowarzyszeniu [...] udostępnienia informacji publicznej o sprzedanych i wydzierżawionych przez Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w latach 2014-2015 nieruchomościach, powołując się na okoliczność nie wykazania się przez wnioskodawcę istnieniem szczególnie istotnego interesu społecznego, w sytuacji gdy żądana przez niego informacja miała charakter informacji przetworzonej. W tym zakresie zaś organ powołał się na treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Stowarzyszenie zwróciło się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. W jego ocenie selekcja dokumentów, protokołów i ich analiza w żądanym zakresie są zwykłymi czynnościami, które nie pozwalają na zakwalifikowanie żądanej informacji jako "przetworzonej". Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy strona nie wykazała interesu publicznego, obowiązkiem organu było zbadanie tej kwestii we własnym zakresie, czego organ rozpatrujący niniejszą sprawę nie uczynił.

2. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego, powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. w zw. z art. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2135) odmówił Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej podania danych osobowych nabywców sprzedanych i wydzierżawionych przez Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych w latach 2014-2015 nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy udzielając odpowiedzi na wniosek Agencja przesłała wnioskowane dane za wyjątkiem danych nabywców sprzedanych i wydzierżawionych w latach 2014 - 2015 przez oddział Agencji nieruchomości.

Zdaniem organu odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie uzasadniona jest ochroną prawa do prywatności kontrahentów. Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko objęte są ochroną określoną w art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji organ uznał, że udostępnienie danych nabywców nie jest możliwe z uwagi na zapisy art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem organu żadna z pięciu wymienionych w tym przepisie przesłanek w sprawie nie zachodziła.

3. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego.

W jej uzasadnieniu, powołując się na konstytucyjnie gwarantowane prawo do informacji publicznej, Stowarzyszenie wskazało, że Agencja uzasadniając swoją odmowną decyzję powołała się na ochronę danych osobowych, którą gwarantuje art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Jednakże pominęła w tym zakresie zapis art. 1 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zdaniem skarżącego wydana w sprawie decyzja jest przedwczesna, opiera się jedynie na ogólnikowym powołaniu się na ochronę prywatności, co w jego ocenie nie może być uznane za wystarczające w szczególności, iż wniosek dotyczy rozporządzenia mieniem publicznym.

Stowarzyszenie podkreśliło, że w doktrynie wskazuje się, że każdy kontrahent władzy publicznej otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd.2 u.d.i.p. W sprawie, która jest przedmiotem rzeczonego sporu, chodzi o udostępnienie przez organ danych nabywców/dzierżawców działek, z którymi ANR zawarła umowy. Ze względu na to, że podmioty prywatne zawarły umowy z jednostką publiczną, musiały one liczyć się z faktem, że ich personalia nie pozostaną anonimowe.

Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że udostępnienie imion i nazwisk, nie będzie stanowić ograniczenia co do korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie naruszy prawa do prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący podkreślił także zasadę jawności i transparentności dysponowania środkami publicznymi.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji w odniesieniu do argumentów skargi podkreślono, że powoływane przez stronę skarżącą poglądy nie dotyczą stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż to nie kontrahenci Agencji uzyskali korzyści majątkowe ze środków publicznych tylko Agencja uzyskuje określone korzyści od tychże kontrahentów będących najemcami lub dzierżawcami nieruchomości.

Wskazano też, że Agencja jest przedsiębiorcą i ujawnienie danych jego kontrahentów mogłoby zostać wykorzystane z korzyścią dla wnioskującego Stowarzyszenia. Nadto procedury przetargowe, w drodze których odbywa się wyłanianie kontrahentów są jawne i dostępne dla każdego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w zakresie odmowy udostępniania części informacji objętych wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2015 r. złożonego w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje, między innymi, dostęp do dokumentów. Z kolei ust. 3 art. 61 Konstytucji stanowi, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, jakim jest między innymi skarżące stowarzyszenie.

6. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 u.d.i.p. Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną stosownie do treści art. 3 ust 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). Z art. 6 ust. 1 pkt 6 tej ustawy wynika, że wykonuje ona zadania w zakresie restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne, administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa.

Generalnie zatem organy Agencji, w tym Dyrektor Oddziału Terenowego są podmiotami obowiązanymi do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Kwestia ta nie jest w sprawie sporna, podobnie jak, pod względem przedmiotowym udzielony (w postaci czynności materialno-technicznej), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakres informacji. Przedmiotem skargi jest bowiem wyłącznie decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., którą to organ odmówił udostępnienia informacji w części dotyczącej danych osobowych nabywców sprzedanych i wydzierżawionych przez Oddział Agencji nieruchomości w latach 2014 -2015. Kwestia ta ma więc charakter przedmiotowy bowiem dotyczy treści informacji i tego elementu dotyczy rozstrzygany spór.

7. Odnosząc się do wskazanego zakresu rozstrzygniętej sprawy wskazać należy, że za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej uznaje się treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Wskazać również należy, że konstytucyjnym prawem do informacji objęta została szeroka materia związana z działalnością państwa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy państwo działa w sferze imperium, czy dominium, gdyż objęte regulacją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sformułowanie: "działalność władz publicznych" dotyczy każdej z tych sfer. Dlatego dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro majątek, którym dysponuje Agencja jest majątkiem publicznym to wszelkie informacje dotyczące tego majątku mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przyjętych w ustawie.

7. Odnosząc się do ochrony danych osobowych zawartych w informacji, w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostek sektora publicznego, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14 oraz 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, dostępne, podobnie jak niżej cytowane, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).).

To, że orzecznictwo w tych sprawach dotyczy stanów faktycznych odnoszących się do dokonywania czynności prawnych przez jednostki samorządu terytorialnego nie dezaktualizuje trafności przyjętego tam stanowiska bowiem pod względem przesłanek dostępu do informacji zawartych w Konstytucji i ustawie typizacja prawna jest analogiczna. Chodzi bowiem o transparentność gospodarowania majątkiem publicznym. Tejże transparentności i realizacji obywatelskiej kontroli sfery działania podmiotów gospodarujących lub wykorzystujących majątek publiczny służy także wgląd w dane dotyczące kontrahentów. Dane te, co podkreśla się w judykaturze ujawniane są w podstawowym zakresie, nie przekraczającym chronionych granic prywatności, gdyż dotyczą tylko imion i nazwisk osób fizycznych. Możliwość taka, jak się podkreśla, pozwala przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. korupcja lub nepotyzm.

Argumentacja (zawarta w odpowiedzi na skargę i nieobecna w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że to kontrahenci Agencji przysparzają jej korzyści jako nabywcy lub dzierżawcy jest z założenia nietrafna. Agencja gospodaruje majątkiem publicznym a dokonywane czynności prawne - są (powinny być) kwalifikowane, jako umowy ekwiwalentne. Wobec czego nie ma znaczenia to, czy świadczenie uzyskane przez podmiot gospodarujący mieniem publicznym jest rzeczowe czy też pieniężne. Tak też sytuację takie kwalifikuje judykatura przyjmując, że informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12; wyroki WSA w Kielcach z 15 kwietnia 2008 r., II SAB/Ke 14/08; WSA w Opolu z 30 września 2010 r., II SAB/Op 12/10, WSA w Poznaniu z 11 października 2012 r.).

8. Kolejne z podniesionych kwestii odnosi się do ochrony interesów gospodarczych Agencji oraz procedury przetargowej. Kwestie te nie zostały jednak, podobnie jak rozważania dotyczące charakterystyki umów łączących ten podmiot z kontrahentami, zawarte w uzasadnianiu decyzji. Wskazuje to na uchybienia przepisom postępowania, dotyczące naruszenia zasad wynikających z art. 9, 11 oraz wady konstrukcyjne uzasadnienia - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Sanowaniu braków decyzji nie może służyć odpowiedz na skargę. Jednak i argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę, w tak sformułowanej postaci, nie mogą być uznane za trafne. Wskazać bowiem należy, że dla zachowania poufności informacji nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. przedsiębiorca powołujący się na ochronę musi wykazać, że ujawnianie informacji obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na jego sytuację (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13).

Wskazać również należy, że z art. 33 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885) wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi (zasada transparentności). Ponadto z art. 35 tej ustawy wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten przewiduje bowiem, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

9. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) skargę należało uwzględnić uchylając zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym postępowaniu organ będzie związany wyżej przedstawioną oceną prawną co do charakteru prawnego żądanej przez stronę skarżąca informacji oraz obowiązku wykazania przyczyn uzasadniających odmowę ich udostępnienia rozważonych w punktach od 6 do 9 niniejszego uzasadnienia.