Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 22 ust. 3 pkt 2.

W dniu 3 marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. W. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] grudnia 2019 r. "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Urszulin" (Dz.Urz. Woj. Lub. z dnia 12 grudnia 2019 r., poz. 7427). Prokurator domagał się na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." stwierdzenia nieważności tej uchwały w zakresie objętym § 22 ust. 3 pkt 2, w części w jakiej nakłada na mieszkańców gminy obowiązek wyprowadzania w miejsca publiczne psa w kagańcu niezależnie od rasy i wielkości zwierzęcia.

Rozstrzygnięciu temu Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz. U. z 2019, poz. 506, dalej jako "u.s.g.") i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej jako "u.c.p.g.") przez przekroczenie upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 14 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw. Zakres regulacji zaskarżonej uchwały wynika z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. wymagania w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przytoczone przepisy zakreślają granice upoważnienia, a więc rada gminy może określać w regulaminie tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności - art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, jak i do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania, czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. (II SA/Gd 886/18) WSA w Gdańsku wyraził pogląd, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie, niż przewidziane to zostało w ustawach. Brak różnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej na podstawie art. 77 kodeksu wykroczeń za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. (II OSK 3039/15) NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Powyższy pogląd - zdaniem Prokuratora - znajduje w pełni zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co prowadzi do przyjęcia, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została wydana z naruszeniem przepisów u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy U. wniosła o umorzenie postępowania – na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. - w związku z uwzględnieniem skargi i podjęciem w dniu [...] lutego 2020r. uchwały Nr [...] zmieniającej zaskarżoną uchwałę w części objętej skargą. W uzasadnieniu wskazała, że dotychczasowy zapis § 22 ust. 3 pkt 2 uchwały: "Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: (...) 2) niezależnie od rasy i wielkości pies będzie posiadał kaganiec" ma obecnie następujące brzmienie: "Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: (...) 2) pies rasy uznawanej za agresywną, mieszaniec tej rasy lub pies zagrażający otoczeniu będzie posiadał kaganiec".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g.") przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty P. W. są zasadne.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej skargi, a więc i kontroli sądowej, jest § 22 ust. 3 pkt 2 w brzmieniu nadanym jej zaskarżoną uchwałą [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. obowiązującą w dacie wniesienia skargi. Z akt wynika, że następie Rada Gminy U. podjęła kolejną uchwałę z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], którą zmieniła brzmienie tego przepisu – uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Lub z [...]r., poz.[...] i weszła w życie z dniem 19 marca 2020 r. Okoliczność zmiany zakwestionowanego przepisu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności jego poprzedniego brzmienia, ani do umorzenia postępowania na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w sprawie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie (bądź zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Ponadto skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (bądź zmiana) uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06).

W związku z tym, mając na uwadze, że przepis § 22 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały obowiązywał od 27 grudnia 2019 r. (§ 5 uchwały ogłoszonej w Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 12 grudnia 2019 r., poz.7427), a uchwała zmieniająca go z dnia 27 lutego 2020 r., weszła w życie z dniem 19 marca 2020 r., tj. po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 4 marca 2020 r. (§ 4 uchwały) oraz fakt, że przepis ten kształtował prawa i obowiązki mieszkańców Gminy U. w tym okresie, wniosek organu o umorzenie postępowania ze względu na dokonanie zmiany zaskarżonego przepisu, nie zasługuje na uwzględnienie.

Obecnie rozpatrzeniu podlegał więc kwestionowany przepis § 22 ust. 3 pkt 2 w poprzednim brzmieniu, natomiast nowa treść tego przepisu nadana uchwałą zmieniająca z dnia [...] lutego 2020 r. może być przedmiotem odrębnej skargi.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała z dnia [...] grudnia 2019 r. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zakwestionowany w skardze przepisy § 22 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały został wydany z istotnym naruszeniem tych przepisów.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. - Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Przepis § 22 ust. 3 pkt 1 i 2 został zaś sformułowany następująco: "Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: 1) pies będzie prowadzony na smyczy; 2) niezależnie od rasy i wielkości pies będzie posiadał kaganiec".

Słusznie Prokurator zarzuca przekroczenie w tym przepisie granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W orzecznictwie, w tym w przytoczonych przez Prokuratora wyrokach, słusznie przyjmuje się, że rada gminy określając na podstawie tego przepisu sposoby postępowania ze zwierzętami tak, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, powinna uwzględniać pojęcie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności, o których mowa w art. 77 kodeksu wykroczeń. W przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga jednak spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu, gdyż konieczność taka może powstać zależnie od psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela, by używał kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15). Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r., Nr 77, poz.687), (zob. W. Jankowski, komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, LEX/el. 2010, wyrok NSA j.w.).

Sąd w pełni podziela stanowisko Prokuratora, że generalny nakaz wyprowadzania psów w kagańcu (a nawet tylko na smyczy), niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierząt, a także naruszać wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. Regulamin nie może bowiem nakładać na właściciela i zwierzę więcej ograniczeń/obowiązków, niż to przewidują przepisy ustaw, zwłaszcza, że konsekwencją tego jest odpowiedzialność karna (art. 77 kodeksu wykroczeń). Środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia zostały sformułowane w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), z którego wynika jedynie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12). Nie ma natomiast w nim mowy o kategorycznym nakazie stosowania jakichkolwiek środków ograniczających swobodę poruszania się tych zwierząt, które by tę kontrolę miały zapewnić. Jednocześnie w powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Niewątpliwie za takie nie można natomiast uznać nakazu wyprowadzania każdego psa, niezależnie od jego cech indywidualnych, rasy, wychowania, stanu zdrowia, w tym psychicznego, w kagańcu.

Stanowisko o braku podstaw prawnych do określania przez organy gminy w regulaminach czystości i porządku, ogólnego nakazu wyprowadzania psów w kagańcach (lub na smyczy) jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych:

"Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania z psami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 726/17).

"Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 183/20).

"Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt (np. przeciwwskazania weterynarza) prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, choć te - w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej - są zachowaniami legalnymi" (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Ke 209/20).

"Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko zatem nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Rada gminy nie może jednak sformułować tego obowiązku zbyt szeroko i nie wprowadzając od niego wyjątków. Narusza bowiem w ten sposób konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być zatem bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Tytułem przykładu można wskazać np. na art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 104/20).

"Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Brak takich rozróżnień w postanowieniach regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje". (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r., VIII SA/Wa 108/20).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga P. W. jest zasadna, gdyż podjęcie zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 22 ust. 3 pkt 2 poprzez wprowadzenie nakazu wyprowadzania w miejsca publiczne psów w kagańcu "niezależnie od rasy i wielkości" nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g.

W konsekwencji Sąd stwierdził jej nieważności w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.