Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Myślenicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Kr 205/15 w sprawie ze skargi I.K. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Myślenicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 12 października 2015 r. oddala skargę kasacyjną.

W dniu 13 października 2015 r. I.K. wniosła (poprzez złożenie na dzienniku podawczym) do Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w Myślenicach wniosek z dnia 12 października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej, w jakim trybie została udostępniona lista świadków z danymi osobowymi - adresami w sprawie Ds. [...] M.K.

W odpowiedzi na ww. wniosek Prokurator Rejonowy poinformował wnioskodawczynię, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ponieważ nie dotyczy akt postępowania prawomocnie zakończonego.

W dniu 2 listopada 2015 r. I.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu – Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w Myślenicach, w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 października 2015 r., ani nie wydaniem decyzji odmownej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie ma powodów, żeby wiązać charakter publiczny żądanej informacji ze stadium postępowania. Zdaniem skarżącej czymś innym jest ewentualna odmowa - w formie decyzji administracyjnej - udzielenia takiej informacji, jeżeli przepis ustawy by ją uzasadniał. Skarżąca wskazała, że żądana informacja dotyczyła działań organów władzy w takim zakresie, iż jej udzielenie w żaden sposób nie może wpłynąć na toczące się postępowanie przygotowawcze.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że postępowanie Ds. [...] jest prowadzone o przestępstwo z art. 218a §1 K.k., polegające na złośliwym i uporczywym naruszaniu praw pracowniczych osób zatrudnionych w PHU J. w Myślenicach. Postępowanie nie jest obecnie zakończone. W dniu 13 października 2015 r. do Prokuratury Rejonowej w Myślenicach wpłynął wniosek I.K. o udzielenie informacji publicznej z akt tego postępowania. Pismem z dnia 19 października 2015 r. Prokurator Rejonowy w Myślenicach udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 2 listopada 2015 r. I.K. złożyła skargę na bezczynność organu podnosząc, że udzielono jej odpowiedzi pismem, a nie wydano decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r., złożonym w jednym egzemplarzu, skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia 29 września 2015 r. pełnomocnika powoda M.K. (w sprawie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie) z załącznikiem odpisu listu adwokackiego wraz z listą adresatów, na okoliczność publicznego charakteru żądanej informacji – procedury/okoliczności ujawnienia jej przez Prokuraturę/Policję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Kr 205/15 zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Myślenicach do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 12 października 2015 r. Jednocześnie stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również zasądzono od Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na rzecz skarżącej I.K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro wniosek został właściwie wniesiony, to brak jego rozpoznania w terminie określonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej przesądza o bezczynności organu, bowiem nie dochowano wymogu regulacji przyjętej w u.d.i.p., iż rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 k.p.k.). Dostęp do akt związanych z tymi postępowaniami nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Jednakże pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o jej przepisy jest skonkretyzowanie wniosku. Ustawa nie kreuje natomiast uprawnienia polegającego na dostępie, bądź wglądzie do akt

W ocenie Sądu pierwszej instancji żądana wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. informacja, stanowi informację publiczną, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że Prokurator Rejonowy w Myślenicach należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania żądanej informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy i nadto Prokurator Rejonowy w Myślenicach jest podmiotem posiadającym wnioskowaną informację.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że żądana informacja, powstała w związku z prowadzonym postępowaniem Ds. [...] (o przestępstwo z art. 218a §1 k.k.), nie ma charakteru wewnętrznego i stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, że ww. postępowanie nie jest obecnie zakończone.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Jak zaś wynika z akt sprawy, Prokurator Rejonowy w Myślenicach w sprawie z wniosku skarżącej nie podjął żadnej z omówionych powyżej czynności. Pismo z dnia 19 października 2015 r. nie stanowi w tym przypadku załatwienia wniosku skarżącej zgodnie z wymogami ustawy. Powyższe prowadziło do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I sentencji wyroku zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Myślenicach do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd ten orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku wynikała z błędnego przekonania organu, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej. Organ reprezentował bowiem stanowisko o innym charakterze żądanej informacji. Nie zaistniały zatem podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Z tych też powodów nie orzekł o nałożeniu na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Rejonowy w Myślenicach. Postawił w niej wyrokowi zarzut naruszenia art. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że żądana informacja o trybie udostępnienia listy świadków z danymi osobowymi – adresami w sprawie o sygn. Ds. [...] M.K., stanowi informację publiczną, wobec czego zobowiązano Prokuratora do wydania aktu lub dokonania czynności objętej wnioskiem z dnia 12 października 2015 r., podczas gdy w istocie informacja, której udzielenia żąda strona nie może być uznana za podlegającą ujawnieniu w trybie u.d.i.p., niebędąc informacją publiczną, a wyłącznie informacją pochodzącą z postępowania karnego, będącego w dacie złożenia wniosku niezakończonym, a zatem jej ujawnienie stanowiłoby przekroczenie przez organ uprawnienia ustawowego i naruszenie art. 156 k.p.k.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że ma co prawda obowiązek udostępnienia konkretnych dokumentów określonych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak u.d.i.p. nie kreuje uprawnienia polegającego na dostępie bądź wglądzie do akt, w tym zarówno akt podręcznych prokuratora, jak i akt postępowania przygotowawczego. Zdaniem Prokuratora, strona może mieć tylko dostęp do informacji publicznej z postępowania zakończonego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) nie może kreować uprawnienia dostępu do akt podręcznych prokuratora. Akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.). Wyjaśnienia zatem wymaga, że po pierwsze akta podręczne to nie akta śledztwa lub dochodzenia, a po drugie rola akt podręcznych nie ogranicza się jedynie do toku postępowania przygotowawczego. Akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora także na etapie postępowania sądowego tj. po wniesieniu aktu oskarżenia. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 k.p.k.), to dostęp do akt podręcznych związanych z tym postępowaniami nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych, to mając na uwadze, że w aktach tych znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i w aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją w ramach procedury karnej (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2889/12; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 678/15).

Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie wniosek o dostęp do informacji publicznej – choć być może wymaga przy jego realizacji sprawdzenia akt podręcznych prokuratora – to nie ma tych akt za przedmiot. Kwestia ta umknęła zarówno skarżącemu kasacyjnie, jak i Sądowi pierwszej instancji, którego skonkretyzowane rozważania odnośnie charakteru informacji publicznej żądanej informacji uznać należy w związku z tym za nazbyt lakoniczne i ogólne.

Przypomnieć należy, że przedmiotem wniosku I.K. z dnia 12 października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej jest to, w jakim trybie określonej osobie została udostępniona lista świadków z danymi osobowymi – w sprawie Ds. [...]. A zatem przedmiotem wniosku nie są akta podręczne prokuratora czy ich element, lecz "tryb" udostępnienia listy świadków z danymi osobowymi przez organ we wspomnianej sprawie. Informacja o trybie udostępnienia listy danych osobowych świadków w sprawie karnej jest zaś niewątpliwie informacją publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym właśnie o "trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych".

Wyjaśnić przy tym należy, że nie podlegają załatwieniu w trybie u.d.i.p. wnioski o informację w sprawie wyłącznie prywatnej, gdyż informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest tylko informacja w sprawie publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68). Okoliczność, że w niniejszej sprawie wniosek I.K. został sformułowany na tle konkretnej sprawy karnej nie oznacza jednak, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej. Jak była mowa, odnosi się on bowiem do trybu działania organów władzy publicznej, zaś jego realizacja pozwoli zweryfikować, czy organ tej władzy – prokurator – udostępnił dane osobowe świadków w sprawie karnej legalnie. Pozwolić może zatem na zweryfikowanie, czy doszło do nieprawidłowości, a jeśli miały one miejsce – podjąć działania, aby je naświetlić w celu wyeliminowania na przyszłość. A zatem walor żądanej informacji wykracza poza zakres prywatnej sprawy, nie dotyczy on bowiem kwestii prawnokarnej. Już z preambuły Konstytucji RP wynika, że sprawność i rzetelność działania instytucji publicznych jest kluczowym celem publicznym. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wniosek I.K. dnia 12 października 2015 r. dotyczy informacji o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jaką jest praworządna działalność prokuratury. Kwestia ta ma społecznie tym większe znaczenie, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177), to prokuratura ma stać na straży praworządności.

Mając na uwadze powyższe uznać należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo w sprawie zobowiązano Prokuratora Rejonowego w Myślenicach do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek z dnia 12 października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, oceniając jednocześnie, że bezczynność wskazanego Prokuratora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku co do opcji dalszego procedowania organu w sprawie.

Biorąc wszystko to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną mając za podstawę art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.