Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy A. D., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2023 r. nr 103/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: I. wymierzyć Wojewodzie Mazowieckiemu, na podstawie art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – "p.p.s.a."), grzywnę w kwocie 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; II. zawiadomić Prezesa Rady Ministrów o rażącym naruszeniu przez Wojewodę Mazowieckiego obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).

D. M. ("skarżący") 27 lipca 2023 r. za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2023 r. nr 103/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (k. 3-7).

Pismem złożonym do tut. Sądu 1 września 2023 r. organ udzielił odpowiedzi na ww. skargę, a także nadesłał kompletne akta administracyjne organu pierwszej instancji (tj. Starosty. O.) oraz kilka niepołączonych ze sobą kartek - prawdopodobnie stanowiących zaskarżoną decyzję i odwołanie (k. 8).

Pismem z 11 września 2023 r. (k. 13), w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z 7 września 2023 r. (k. 1) wezwano organ do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego zaskarżonej decyzji - w terminie 7 dni pod rygorem uruchomienia procedury określonej w art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Wezwanie to zostało doręczone organowi w tej samej dacie - tj. 11 września 2023 r. (k. 14).

Z uwagi na niewykonanie powyższego, pismem z 27 września 2023 r. (k. 21), w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z 25 września 2023 r. (k. 20) ponownie wezwano organ do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego zaskarżonej decyzji - w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia kary grzywny na podstawie art. 112 p.p.s.a. Wezwanie to zostało doręczone organowi w tej samej dacie - tj. 27 września 2023 r. (k. 22).

Pismem z 26 października 2023 r. (k. 24-25), w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z 26 października 2023 r. (k. 23), wezwano organ do nadesłania kompletnych, uporządkowanych, trwale połączonych i ponumerowanych akt administracyjnych organu drugiej instancji (tj. Wojewody Mazowieckiego) zakończonych decyzją nr 103/SPEC/2023 z 23 czerwca 2023 r. - w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia grzywny na podstawie art. 112 p.p.s.a. Jednocześnie zwrócono Wojewodzie Mazowieckiemu luźno nadesłaną zaskarżoną decyzję i odwołanie, celem wykonania ww. obowiązku. Ponadto wskazano organowi, że przy odpowiedzi na skargę nadesłane zostały kompletne akta organu pierwszej instancji - tj. Starosty. O., w zakresie natomiast akt organu drugiej instancji nadesłano jedynie odwołanie skarżącego oraz zaskarżoną decyzję, ale w formie luźnych i niespiętych ze sobą kartek. W aktach tych brakuje m.in. ewentualnych pism organu w toku postępowania (np. zawiadomień o zakończeniu postępowania - jeśli takowe były wysłane - wraz z ewentualnymi potwierdzeniami doręczeń); zwrotnych potwierdzeń odbioru lub urzędowych potwierdzeń doręczenia stronom zaskarżonej decyzji; ewentualnie innych dokumentów. Ponadto akta te nie są ponumerowane, trwale połączone i nie zawierają karty przeglądowej - co nie jest zgodnie m.in, z § 5 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1003 - dalej: "rozporządzenie"). Wezwanie to doręczono organowi 8 listopada 2023 r. (k. 35).

Przy piśmie z 6 listopada 2023 r. Wojewoda Mazowiecki nadesłał zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącego zaskarżonej decyzji (k. 34).

Z uwagi na niewykonanie przez organ wezwania z 26 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 listopada 2023 r. zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do nadesłania kompletnych, uporządkowanych, trwale połączonych i ponumerowanych akt administracyjnych organu drugiej instancji zakończonych decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 103/SPEC/2023 z 23 czerwca 2023 r. - w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 112 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy w razie uchylenia się organu od zastosowania się do tego postanowienia (k. 37). Postanowienie to doręczono organowi 23 listopada 2023 r. (k. 41).

Wobec braku dalszej reakcji organu, postanowieniem z 12 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 112 p.p.s.a., wymierzył Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w kwocie 3.000 zł (k. 44-49). Postanowienie to nie zostało zaskarżone, a więc jest prawomocne.

W związku z dalszym brakiem reakcji organu na kierowane przez Sąd wezwania postanowieniem z 26 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do nadesłania kompletnych, uporządkowanych, trwale połączonych i ponumerowanych akt administracyjnych organu drugiej instancji zakończonych decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 103/SPEC/2023 z 23 czerwca 2023 r. - w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 112 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy w razie uchylenia się organu od zastosowania się do tego postanowienia (k. 58). Postanowienie to doręczono organowi 27 lutego 2024 r. (k. 62).

W dniu 6 marca 2024 r. do tut. Sądu wpłynęło przekazane przez Wojewodę Mazowieckiego (do wiadomości) pismo, którym organ zwrócił się do Starosty. O. z prośbą o przesłanie kopii dokumentów wraz z odwołaniem skarżącego, a także kopii innych dokumentów przekazanych przy piśmie z 6 sierpnia 2021 r. (k. 63).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z 19 marca 2024 r. wyznaczono w niniejszej sprawie termin rozprawy, natomiast pismem z 20 marca 2024 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z 19 marca 2024 r., wezwano organ do natychmiastowego wykonania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2024 r. poprzez nadesłanie kompletnych, uporządkowanych, trwale połączonych i ponumerowanych akt administracyjnych organu drugiej instancji zakończonych decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 103/SPEC/2023 z 23 czerwca 2023 r. - najpóźniej w terminie 5 dni pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 112 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy w razie uchylenia się organu od zastosowania się do tego zarządzenia oraz podjęcia dalszych czynności procesowych zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 112 p.p.s.a. w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego, podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak z kolei wynika z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2023 r. (M.P. z 2024 r., poz. 110) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7.155,48 zł. Oznacza to zatem, że Sąd może wymierzyć organowi, na podstawie art. 112 p.p.s.a., grzywnę do kwoty 71.554,80 zł.

Przepis art. 112 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku uchylania się organu od zastosowania się do postanowień sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania, gdy organ ten pomimo braku przeszkód faktycznych lub prawnych, świadomie nie realizuje postanowień sądu. Jedyną zatem materialnoprawną przesłanką ukarania organu grzywną, wynikającą z art. 112 p.p.s.a., jest niezastosowanie się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego wydanych w toku prowadzonego postępowania. Ocena, czy zachodzi konieczność wymierzenia grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu w przypadku stwierdzenia, że wydane wcześniej postanowienie lub zarządzenie nie zostało przez organ zrealizowane.

W literaturze wskazuje się, że "wymierzana organowi grzywna z jednej strony pełni funkcję prewencyjną umożliwiającą prawidłową kontrolę zaskarżonego działania, z drugiej zaś funkcję represyjną w postaci kary pieniężnej za niewykonanie nałożonego obowiązku, jak również, że "wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od natężenia złej woli w uchylaniu się organu" (B. Dauter. [w:] A. Kabat., M. Nniezgódka.-Medek., B. Dauter., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 112). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest uzasadnione w szczególności w sytuacji, w której uchylanie się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu lub powoduje znaczne wydłużenie terminu rozpoznania skargi (v. postanowienie NSA z 2 listopada 2021 r. sygn. akt III OZ 913/21, LEX nr 3254065).

W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie jest uzasadnione, albowiem organ uporczywie uchyla się od wykonania zarządzeń przewodniczącego podjętych w toku postępowania, a także postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2024 r. Wykonanie tych postanowień jest kluczowe dla dalszego kontynuowania postępowania sądowego, albowiem bez kompletnych akt administracyjnych organu drugiej instancji, niemożliwe jest nadanie sprawie dalszego biegu, a w gruncie rzeczy rozpoznanie sprawy.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., organ,

którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie natomiast z

§ 5 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego akta sprawy prowadzone w postaci papierowej przekazuje się jako zbiór kolejno ponumerowanych kart połączonych za pomocą środków, które nie degradują struktury fizycznej dokumentu. Obowiązkiem zatem organu administracji publicznej jest przesłanie do sądu administracyjnego kompletnych, ponumerowanych i trwale połączonych akt administracyjnych. Powinno zostać to uczynione przy udzielaniu odpowiedzi na skargę - bez wezwania sądu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że wraz z odpowiedzią na skargę organ nadesłał do sądu kompletne akta administracyjne organu pierwszej instancji - tj. Starosty. O. Do tego dołączono również kilka luźnych kartek, które prawdopodobnie stanowiły zaskarżoną decyzję oraz odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Po wstępnej kontroli ww. dokumentacji, pismem z 11 września 2023 r. wezwano Wojewodę Mazowieckiego do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego zaskarżonej decyzji - w terminie 7 dni pod rygorem uruchomienia procedury określonej w art. 112 p.p.s.a. To wezwanie zostało doręczone organowi 11 września 2023 r. Z uwagi jednak na brak reakcji organu, powyższe wezwanie zostało ponowione i pismem z 27 września 2023 r. ponownie wezwano Wojewodę Mazowieckiego do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego zaskarżonej decyzji - w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia kary grzywny na podstawie art. 112 p.p.s.a. (data doręczenia: 27 września 2023 r.). Te wezwania zostały przez organ wykonane dopiero 8 listopada 2023 r. (k. 34), a więc po upływie 58 dni od doręczenia pierwszego wezwania.

Dalsza kontrola akt sprawy wykazała, że przekazane przez organ przy odpowiedzi na skargę niepołączone ze sobą kartki, stanowiące prawdopodobnie zaskarżoną decyzję oraz odwołanie, nie spełniają podstawowych wymogów jakie przewidziano dla akt administracyjnych. Przede wszystkim nie były ze sobą połączone, ponumerowane i nie stanowiły zbioru, a także nie zawierały dokumentów z przebiegu postępowania odwoławczego. W związku z tym przy piśmie z 26 października 2023 r. zwrócono Wojewodzie Mazowieckiemu ww. luźno nadesłane kartki oraz wezwano do nadesłania kompletnych, uporządkowanych, trwale połączonych i ponumerowanych akt administracyjnych organu drugiej instancji (tj. Wojewody Mazowieckiego) zakończonych decyzją nr 103/SPEC/2023 z 23 czerwca 2023 r. - w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia grzywny na podstawie art. 112 p.p.s.a. W piśmie tym, dodatkowo wyjaśniono organowi jak powinien przekazać prawidłowo akta administracyjne. Wezwanie to doręczono organowi 8 listopada 2023 r., jednakże pozostało ono bez odpowiedzi. Z uwagi na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 listopada 2023 r. zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do nadesłania kompletnych, uporządkowanych, trwale połączonych i ponumerowanych akt administracyjnych organu drugiej instancji zakończonych decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 103/SPEC/2023 z 23 czerwca 2023 r. - w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 112 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy w razie uchylenia się organu od zastosowania się do tego postanowienia. Postanowienie to doręczono organowi 23 listopada 2023 r. Wojewoda Mazowiecki na powyższe zarządzenie i postanowienie w żaden sposób nie zareagował. Z tego też względu postanowieniem z 12 stycznia 2024 r. wymierzono Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w kwocie 3.000 zł za uchylanie się od wykonania zarządzeń przewodniczącego i postanowienia z 23 listopada 2023 r. Środek ten nie przyniósł jednak oczekiwanego rezultatu, gdyż organ nadal nie nadesłał akt administracyjnych, a także w żaden sposób nie zareagował. Wobec tego postanowieniem z 26 lutego 2024 r. ponownie wezwano organ do nadesłania kompletnych, uporządkowanych, trwale połączonych i ponumerowanych akt administracyjnych organu drugiej instancji zakończonych decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 103/SPEC/2023 z 23 czerwca 2023 r. - w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 112 p.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy w razie uchylenia się organu od zastosowania się do tego postanowienia. Również to postanowienie nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Co prawda, jak wynika z akt sądowych, organ zwrócił się pismem z 4 marca 2024 r. do Starosty O. o przesłanie kopii dokumentów wraz z odwołaniem skarżącego, a także kopii innych dokumentów przekazanych przy piśmie z 6 sierpnia 2021 r., jednakże nadal nie wykonał zobowiązania Sądu, w tym także zobowiązania wynikającego z pisma z 20 marca 2024 r. Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił również przyczyn dla których nadal nie nadsyła akt administracyjnych, nie wskazał nawet kiedy ewentualnie może akta te nadesłać.

Powyższe okoliczności wskazują, że Wojewoda Mazowiecki rażąco narusza obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Od doręczenia pierwszego wezwania do nadesłania akt administracyjnych (tj. 8 listopada 2023 r.) do dnia wydania niniejszego postanowienia minęło ponad 5 miesiący. Biorąc natomiast pod uwagę, że akta administracyjne powinny zostać przekazane przy odpowiedzi na skargę najpóźniej 30

sierpnia 2023 r., gdyż skarga wpłynęła do organu 31 lipca 2023 r. - to obecne opóźnienie w przekazaniu akt administracyjnych wynosi ponad 7 miesięcy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znajduje żadnego uzasadnienia dla braku reakcji organu na kierowane do niego wezwania i zobowiązania. Jeśli organ nie dysponuje aktami lub ma jakikolwiek problem z przekazaniem akt administracyjnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego - powinien poinformować o tym Sąd oraz podjąć stosowne czynności procesowe (np. w przypadku zaginięcia akt - wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do otworzenia zaginionych akt administracyjnych). W tej jednak sprawie organ pozostaje całkowicie bierny, w żaden sposób nie wyjaśniając podstaw niewykonywania licznych zarządzeń i postanowień. W rezultacie takie działanie organu uniemożliwia przystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do merytorycznego rozpoznania skargi D. M., gdyż Wojewoda Mazowiecki nie przekazał nawet zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 - ze zm. - dalej: "specustawa drogowa"). Zgodnie z art. 11g ust. 2 specustawy drogowej odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Zachowanie Wojewody Mazowieckiego doprowadziło w istocie do tego, że Sąd nie był w stanie dotrzymać wynikającego z ww. przepisu dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie skargi.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zachowanie Wojewody Mazowieckiego (a raczej jego brak) polegające na niewykonaniu zarządzeń i postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest nie do zaakceptowania i rażąco narusza art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd przyjął też, że skoro poprzednia grzywna w kwocie 3.000 zł w żaden sposób nie zdyscyplinowała organu do zastosowania się do zarządzeń i postanowienia Sądu poprzez wykonanie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., co skutkowało skierowaniem kolejnego postanowienia (tj. z 26 lutego 2024 r.) oraz zarządzenia (tj. z 19 marca 2024 r.), to uzasadnione ale i konieczne jest wymierzenie Wojewodzie Mazowieckiemu grzywny w kwocie 10.000 zł. Grzywna w takiej wysokości powinna zdyscyplinować organ do podjęcia odpowiednich czynności. 

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 112 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.

Sąd, mając na uwadze rażące naruszenie przez Wojewodę Mazowieckiego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. postanowił zawiadomić o tym właściwy organ - tj. Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie bowiem z art. 55 § 3 p.p.s.a. o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2, skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Z art. 229 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - jest właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 229 pkt 6 k.p.a. orzekł, jak w punkcie drugim sentencji postanowienia.