Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi A. S.-W. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie odmowy dopuszczenia do konkursu na stanowisko urzędnicze oddala skargę.

Zarządzeniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 223,

poz. 1548 ze zm.), Wójt Gminy ogłosił nabór na wolne stanowisko urzędnicze ds. gospodarki przestrzennej, komunalnej i ochrony środowiska (§ 1).

W zarządzeniu organ (miedzy innymi) ustalił dwa etapy postępowania konkursowego, pierwszy obejmujący analizę formalną dokumentów złożonych wraz z ofertami, drugi będący rozmową kwalifikacyjną (§ 4) oraz ustalił, że oferty złożone po terminie, nie zawierające wszystkich wskazanych w ogłoszeniu o konkursie dokumentów, oraz oferty, z których wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, podlegają odrzuceniu, a kandydaci nie są dopuszczeni do dalszego postępowania konkursowego (§ 5).

W ogłoszeniu o konkursie, stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia, opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń, określono, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, oczekiwane od kandydatów, niezbędne wymagania związane z oferowanym stanowiskiem, a także wskazano wymagania dodatkowe oraz zadania pracownika samorządowego na tym stanowisku. W ogłoszeniu określono też jakie dokumenty aplikacyjne są wymagane przy zgłoszeniu się kandydata, w tym, między innymi, życiorys (CV) oraz zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku objętym naborem.

Komisja konkursowa w pierwszym etapie postępowania odrzuciła [...] ofert,

w tym ofertę A.W. z uwagi na braki formalne jej zgłoszenia

w postaci braku podpisu pod życiorysem i braku zaświadczenia lekarskiego,

o którym mowa w ogłoszeniu o konkursie. O powyższym fakcie pisemnie zawiadomiono kandydatkę.

A.W. w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. skierowała do Wójta Gminy wniosek o unieważnienie konkursu z powodu nieuzasadnionego odrzucenia ofert wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wskazanie podstawy prawnej nakładającej na kandydata obowiązek podpisania Curriculum Vitae i dołączenia zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku objętym naborem, w sytuacji złożenia oświadczenia o stanie zdrowia.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy pismem z dnia

21 grudnia 2012 r. poinformował A.W., że przebieg postępowania konkursowego określają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Zgodnie

z art. 13 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, w treści ogłoszenia o naborze powinny zostać wskazane "wymagane dokumenty". Rodzaj tych dokumentów określa pracodawca w ogłoszeniu o konkursie na podstawie art. 221 ustawy Kodeks pracy. W spornym ogłoszeniu o konkursie wyraźnie wskazano wśród wymaganych dokumentów aplikacyjnych - "zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku objętym naborem" (część 5 pkt 9) i taki dokument, a nie "oświadczenie" należało przedłożyć. Organ podkreślił, że "zaświadczenie" jest urzędowym potwierdzeniem faktu lub stanu prawnego, w odróżnieniu od "oświadczenia" pochodzącego wyłącznie od osoby, która je składa. W odniesieniu do drugiego

z zarzutów strony, tj. braku podpisu pod życiorysem, organ wyjaśnił, że na gruncie obowiązującego systemu prawnego na budowę (konstrukcję) każdego dokumentu składają się: substrat, czyli podłoże materialne, na którym dokument wytworzono, treść dokumentu w rozpoznawalnym języku i podpis jako element konstytutywny dokumentu. W myśl art. 245 Kodeksu postępowania cywilnego, dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte

w dokumencie. Z kolei w postępowaniu administracyjnym brak podpisu strony uzasadnia zakwestionowanie dokonania przez stronę danej czynności (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do KPA: orzecznictwo NSA dot. w szczególności art. 63 § 3 K.p.a.). Tak więc, niezależnie czy postępowanie konkursowe rozpatrywane będzie jako cywilne, czy jako administracyjne, to nie podpisanie złożonego dokumentu stanowi jego brak formalny. Ponadto, kandydat na pracownika samorządowego musi wykazać się starannością i dbałością

w przygotowaniu składanej oferty.

W związku z powyższym organ uznał wniosek o unieważnienie konkursu

z powodu nieuzasadnionego odrzucenia oferty za bezzasadny.

A.W., powołując się na art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Wójta Gminy w przedmiocie nieuzasadnionej odmowy dopuszczenia jej do konkursu na stanowisko pracownika samorządowego i odmowy unieważnienia konkursu, doręczonej jej w dniu 24 grudnia 2012 r.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie do konkursu osoby, której dokumenty nie spełniały wymagań formalnych;

- art. 221 § 4 ustawy Kodeks pracy w związku z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia

21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych poprzez bezprawne żądanie przedstawienia zaświadczenia o stanie zdrowia,

- art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych oferty.

Jednocześnie skarżąca wniosła o :

- stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na odrzuceniu w dniu

12 grudnia 2012 r. jej oferty zgłoszonej do konkursu ogłoszonego przez Wójta Gminy w dniu 15 listopada 2012 r. na stanowisko pracownika samorządowego ds. gospodarki przestrzennej, komunalnej i ochrony środowiska,

- stwierdzenie nieważności ogłoszonego przez Wójta Gminy konkursu na ww. stanowisko, przeprowadzonego w dniu 21 grudnia 2012 r.,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że stosownie do art. 6 ustawy

o pracownikach samorządowych, pracownikiem samorządowym może być osoba, która:

1) jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3 ww. ustawy;

2) ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych;

3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku.

Dodatkowe wymagania określone zostały w art. 6 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy

o pracę na stanowisku urzędniczym może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz dodatkowo:

1) posiada co najmniej wykształcenie średnie;

2) nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;

3) cieszy się nieposzlakowaną opinią.

Natomiast, stosownie do art. 221 § 4 ustawy - Kodeks pracy, pracodawca może żądać podania innych danych osobowych niż określone w § 1 i 2

ww. kodeksu, jeżeli obowiązek ich podania wynika z odrębnych przepisów.

W ocenie skarżącej, w niniejszym postępowaniu, żądanie przedłożenia zaświadczenia o stanie zdrowia nie wynikało ani z przepisów ustawy

o pracownikach samorządowych, ani z Kodeksu pracy, było zatem żądaniem bezprawnym.

Nadto skarżąca podniosła, że zgodnie z obowiązującymi zasadami organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zarówno w ustawie o pracownikach samorządowych jaki i w Kodeksie pracy, nie ma sprecyzowanych przepisów, które pozwalałyby uznać brak podpisu pod CV jako brak formalny oferty. Poza tym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona została możliwość uzupełniania braków formalnych, a zatem w toku postępowania administracyjnego właściwy organ zobowiązany jest precyzyjnie wskazać na czym polega owy brak i pouczyć o skutkach nieuzupełnienia braku w terminie.

Ponadto, Wójt Gminy w prowadzonym postępowaniu konkursowym dopuszczając do konkursu M.G., która tak jak skarżąca nie złożyła podpisu pod CV, naruszył art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Na organie prowadzącym konkurs spoczywa obowiązek takiego przeprowadzenia konkursu, by żaden z uczestników nie doznał ograniczenia swych praw i aby w wyniku konkursu wybrać najlepszego kandydata. Jeśli organizatorem konkursu jest organ administracji publicznej, spoczywa na nim obowiązek zapewnienia rzetelności proceduralnej i spełnienia wymogów określanych w prawie i w doktrynie prawa do dobrej administracji (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 1991 r., W 1/91, OTK 1991/1/19).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ wyjaśnił, że po powiadomieniu oferentów o negatywnym wyniku pierwszego etapu postępowania skarżąca wniosła o unieważnienie postępowania, jednakże z przyczyn odmiennych niż wskazano w skardze. Jednocześnie wraz

z wnioskiem skarżąca zażądała odpisu protokołu z posiedzenia komisji konkursowej, który jej udostępniono wraz z roboczym załącznikiem zawierającym zestawienie i ocenę złożonych ofert. W załączniku tym w następstwie błędu pisarskiego przy nazwisku M.G. znalazła się adnotacja "+ brak podpisu" zamiast "+". Ponadto pomimo ostatecznego wyniku postępowania konkursowego, przeczącego tezie skarżącej, gdyż nie wygrała go wskazana w skardze M.G., skarżąca z tego faktu uczyniła podstawowy zarzut.

Zdaniem organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie z powodów merytorycznych, ponieważ postępowanie nie narusza zasady jawności

i konkurencyjności postępowania, ani zasady równego traktowania kandydatów oraz z powodów formalnych, ponieważ skarżąca nie wezwała Wójta do usunięcia wskazanych w skardze uchybień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.

W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi i zarzutów w niej podniesionych, Sąd rozważył, czy skarga na czynność polegającą na odmowie dopuszczenia do konkursu na stanowisko urzędnicze podlega kognicji sądów administracyjnych.

Główne zasady związane z naborem na stanowisko urzędnicze uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, wolnym stanowiskiem urzędniczym, w tym wolnym kierowniczym stanowiskiem urzędniczym, jest stanowisko, na które, zgodnie z przepisami ustawy albo w drodze porozumienia, nie został przeniesiony pracownik samorządowy danej jednostki lub na które nie został przeniesiony inny pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik. Stosownie do art. 12 ust. 2 tej ustawy, nie wymaga przeprowadzenia naboru zatrudnienie osoby na zastępstwo w związku z usprawiedliwioną nieobecnością pracownika samorządowego. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) w której jest prowadzony nabór.

W ocenie składu orzekającego, podejmowane w ramach procedury naboru rozstrzygnięcia wpływające na uprawnienia potencjalnych kandydatów wynikające z przepisów prawa, w tym stanowisko odmawiające dopuszczenia do konkursu na stanowisko urzędnicze, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Według postanowień tego przepisu "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (...)".

Powyższy pogląd jest zgodny w dominującym w tym zakresie stanowiskiem orzecznictwa i doktryny. Przeważa w nim zapatrywanie, w świetle którego postępowanie rekrutacyjne zmierzające do wyłonienia kandydata na stanowisko urzędnicze w służbie publicznej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej a jego wynik podlega kontroli sądu administracyjnego (por. H. Szewczyk "Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym", Warszawa 2012, s. 115 i nast.). Istnieje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności dokonywanych w trakcie naboru powszechnego, które są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczają określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego uprawnień wynikających z przepisów prawa. Na czynności te, składają się przede wszystkim: niedopuszczenie danego kandydata do konkursu, treść informacji o konkursie, rozstrzygnięcie konkursu (por. "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", pod red. A. Szewc, Warszawa 2011, s. 165; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., OSK 460/04).

Złożenie skargi na tego rodzaju czynność poprzedzone musi być skierowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za spełnienie tego warunku Sąd uznał złożenie przez skarżącą do organu pisma z dnia 14 grudnia 2013 r., w którym A.W. podważyła legalność odrzucenia jej oferty, pomimo, że tytuł pisma wskazywałby, że jest to wniosek w sprawie unieważnienia konkursu, choć na dzień jego złożenia nie został on jeszcze zakończony.

W złożonej skardze A.W. zakwestionowała prawidłowość niedopuszczenia jej oferty z powodów, które w jej ocenie, zostały niewłaściwie uznane za braki formalne oferty, polegające na braku podpisu na życiorysie oraz braku przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku objętym naborem.

Aktem określającym warunki jakie winien spełniać kandydat na wolne stanowisko urzędnicze jest ogłoszenie o naborze. Jakie podstawowe informacje winny być zamieszczone w ogłoszeniu o naborze precyzuje art. 13 ust. 2 ustawy

o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym, ogłoszenie o naborze powinno zawierać:

1) nazwę i adres jednostki;

2) określenie stanowiska;

3) określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe;

4) wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku;

4a) informację o warunkach pracy na danym stanowisku;

4b) informację, czy w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w jednostce, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wynosi co najmniej 6%;

5) wskazanie wymaganych dokumentów;

6) określenie terminu i miejsca składania dokumentów.

W rozpoznawanej sprawie sporne stało się to, czy organizujący nabór Wójt Gminy miał prawo do żądania od kandydatów przedłożenia zaświadczenia o braku przeciwwskazań do pracy na stanowisku objętym naborem. Takowy wymóg został zamieszczony w pkt 5 ppkt 9 ogłoszenia o konkursie z dnia 15 listopada 2012 r.

W art. 221 § 1 i 2 Kodeksu pracy wymienione zostały dane osobowe, których pracodawca ma prawo żądać od osoby ubiegającej się o zatrudnienie. W § 4

art. 221 wskazano, że prawodawca może żądać podania innych danych osobowych niż określone w § 1 i 2, jeżeli obowiązek ich podania wynika z odrębnych przepisów.

Za odrębne przepisy w rozumieniu art. 221 § 4 Kodeksu pracy można także uznać rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika - Dz. U.

Nr 62, poz. 286 ze zm. (por. M. Tomaszewska w: Kodeks pracy. Komentarz pod red. K.W. Baran, WKP 2012). Według § 1 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, pracodawca może żądać od osoby ubiegającej się o zatrudnienie złożenia następujących dokumentów – orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Oznacza to, że brak przedłożenia przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego, jako dokumentu mającego potwierdzać spełnienie wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie ogłoszonym przez Wójta Gminy był brakiem formalnym oferty, uzasadniającym jej odrzucenie.

Odnosząc się do uznanego za brak formalny oferty faktu nie złożenia przez skarżącą podpisanego życiorysu, Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko prezentowane przez organ, że warunkiem uznania dokumentu prywatnego jakim jest życiorys (CV) za oświadczenie pochodzące od osoby go sporządzającej jest jego własnoręczne podpisanie. Według art. 245 K.p.c., dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte

w dokumencie. Dokument prywatny korzysta z domniemania, że oświadczenie zawarte w dokumencie pochodzi od osoby, która dokument ten podpisała. Dokumenty niepodpisane nie stanowią dokumentu w rozumieniu art. 245 K.p.c. (por. wyrok SN z dnia 9 grudnia 1980 r., II URN 171/80, OSP 1981, z. 7, poz. 126).

Zatem złożenie przez skarżącą niepodpisanego życiorysu należało uznać za brak formalny oferty, tożsamy z brakiem złożenia życiorysu w ogóle.

Do postępowania konkursowego prowadzonego w trybie przepisów ustawy

o pracownikach nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

w związku z czym chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. Postępowanie konkursowe nie jest bowiem postępowaniem o którym mowa w art. 1 i 2 K.p.a. W myśl bowiem art. 1, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

Zgodnie zaś z art. 2, Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Ustosunkowując się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa skarżącej do równego traktowania jej w procedurze konkursowej, poprzez dopuszczenie do konkursu M.G., która tak jak skarżąca nie złożyła podpisu pod CV, i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Sąd stwierdził, że wskazywane uchybienie w żaden sposób nie miało wpływu na interes prawny skarżącej. A.W. nie będąc dopuszczona do 2 etapu konkursu na wolne stanowisko urzędnicze, wobec niespełnienia warunków formalnych, nie mogła skutecznie powołać się na zarzut naruszenia jej interesu prawnego. Zdaniem Sądu, okoliczność dopuszczenia do 2 etapu postępowania konkursowego osoby, której oferta również winna być odrzucona na etapie badania spełniania warunków formalnych, nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na odrzucenie oferty A.W.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.