Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi H.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz H.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 31 lipca 2019 r. o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym P., oznaczonej ewidencyjnie nr działki [...], stanowiącej własność B. F. i L. S. z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną ewidencyjnie nr działki [...], stanowiącą własność H. S.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że postanowieniem z 31 lipca 2019 r. Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym P., oznaczonej ewidencyjnie nr działki [...], stanowiącej własność B. F. i L. S., z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną ewidencyjnie nr działki [...], stanowiącą własność H. S. w wysokości 6 950,00 zł, zobowiązując właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, tj. B. F. i L. S. oraz H. S. do ich uiszczenia po połowie, tj. po 3 475,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, na wskazany rachunek bankowy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie H. S. zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie:

1. art. 262 i art. 263 § 1 k.p.a. poprzez zawyżenie kosztów postępowania, które w zakresie wynagrodzenia geodety znacznie odbiega od średnich cen występujących na rynku w podobnych sprawach;

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, które przy rozstrzygnięciu sprawy powinny uwzględniać interes jednostki, w tym także skarżącej, a także naruszenie art. 9 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustalone przez organ administracji koszty postępowania rozgraniczeniowego, które sprowadzają się do wynagrodzenia geodety powołanego przez organ do wykonania czynności rozgraniczenia nieruchomości, są znacząco zawyżone. Geodeta faktycznie nie przeprowadził rozgraniczenia, czyli zażądał wynagrodzenia znacząco wygórowanego bez względu na zakres i efekt wykonanych czynności, co organ zaakceptował. Według wiedzy skarżącej, przeciętne koszty wynagrodzenia geodety na rynku lokalnym w podobnych sprawach kształtują się na poziomie znacznie niższym. Brak wiedzy o wysokości wynagrodzenia geodety, z którym organ zawarł umowę, nie pozwolił skarżącej, która nie żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, na złożenie sprzeciwu na czynność organu wyboru oferty geodety, który złożył tak wygórowaną kalkulację wykonania rozgraniczenia. Nie mogła złożyć do organu prośby o zwrócenie się do innych geodetów, którzy w tym postępowaniu wykonaliby zlecone im czynności za cenę nie odbiegającą od cen rynkowych. Ponadto skarżąca podniosła, że brak możliwości wypowiedzenia się co do wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którą została obciążona, uniemożliwił jej złożenie wniosku o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Otrzymuje z tytułu emerytury kwotę 800 zł, z której musi się utrzymać. Nie posiada żadnych oszczędności. Ma poważne problemy zdrowotne ze słuchem, co powoduje, że nie może podjąć zatrudnienia. Nie miała świadomości, że jako strona nie występująca z wnioskiem o rozgraniczenie będzie musiała ponieść tak wysokie koszty tego postępowania, dlatego też składa wniosek o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wskazała przy tym, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 1 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 25/15, wniosek strony o zwolnienie od kosztów postępowania administracyjnego powinien być rozpatrzony przed wydaniem postanowienia wymienionego w art. 264 k.p.a.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością położoną w miejscowości P., oznaczoną ewidencyjnie nr działki [...], stanowiącą własność B. F. i L. S., z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną ewidencyjnie nr działki [...], stanowiącą własność H. S., toczyło się z inicjatywy B. F. i L. S., na podstawie postanowienia Wójta Gminy [...] z 27 lutego 2019 r. Do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic został upoważniony geodeta Ł. F. Strony zostały zawiadomione przez geodetę o czynnościach ustalenia granic, których rozpoczęcie i zakończenie na gruncie miało miejsce 10 czerwca 2019 r. W rozprawie na gruncie uczestniczyli: B. F., L. S., adw. A. K. – pełnomocnik H. S. oraz T. T. – przedstawiciel Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Jak wynika z protokołu granicznego z czynności ustalenia przebiegu granic oraz z załączonej dokumentacji opinii technicznej, analizę przebiegu granic przeprowadzono w oparciu o dokumenty udostępnione geodecie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. operat modernizacji ewidencji gruntów obrębu P. – nr ewid. [...], będący częścią składową operatu ewidencji gruntów; wyrys z mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000 z 2003 r. będący załącznikiem do decyzji zatwierdzającej operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2003 r., a także szkic sytuacyjny z 1982 r. przedłożony przez jedną ze stron postępowania, będący jednostkowym opracowaniem, sporządzonym przez projektanta budownictwa na potrzeby wykonania planu zagospodarowania działki dla uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z oceną geodety, operat modernizacji ewidencji gruntów obrębu P., zawiera dokumenty, które w sposób wiarygodny określają położenie punktów granicznych oraz określają z wymaganą standardową dokładnością położenie punktów granicznych w państwowym systemie odniesień przestrzennych, zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi. Natomiast szkic sytuacyjny z 1982 r., według geodety zawiera wartości liniowe jedynie na obszarze siedliska działki. Brak mu układu odniesień przestrzennych i nie stanowi mapy w rozumieniu jej definicji. W trakcie prac terenowych geodeta stwierdził, że ogólny przebieg stanu użytkowania, stanowiący trwałe ogrodzenie granicy na odcinku siedliska, jest rozbieżny względem stanu prawnego zawartego w ewidencji gruntów i budynków. Jedynie na odcinku ściany wschodniej budynku położonego na działce nr [...] przebieg użytkowania jest zgodny z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Na odcinku przedmiotowej granicy przebiegającym przez las brak jest widocznych śladów granicznych użytkowania, tzw. przecinki lub miedz. Las stanowi jeden zwarty obszar. Na końcu granicy w punkcie nr 332, w miejscu styku z lasem, będącym w użytkowaniu Lasów Państwowych, widoczna jest wyraźna przecinka rozdzielająca obszar gospodarowania Nadleśnictwa. Odszukano w terenie znak graniczny nr [...]. B. F. i L. S. – właściciele działki nr [...] zaakceptowali okazany przez geodetę przebieg granicy oznaczony na szkicu granicznym kolorem zielonym od punktu nr [...] do punktu nr [...]. Pełnomocnik H. S. nie uznał okazanej przez geodetę granicy i stwierdził, że przebiega ona od punktu G do punktu H linią prostą oznaczoną na szkicu granicznym kolorem czerwonym. Mimo nakłaniania stron przez geodetę do zawarcia ugody przebieg granicy przedmiotowych nieruchomości nie został ustalony. Dokumentacja techniczna z rozgraniczenia została włączona do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz została zaewidencjonowana pod nr P. 1019.2019.980 19 czerwca 2019 r.

Decyzją z [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie i orzekł o przekazaniu sprawy do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Z.

W aktach sprawy znajduje się umowa z 20 marca 2019 r. zawarta pomiędzy Gminą [...] a Ł. F., prowadzącym działalność pod nazwą Ł. F. A z siedzibą w S. na wykonanie rozgraniczenia. Wynagrodzenie geodety zostało ustalone na kwotę 6 950,00 zł. 19 czerwca 2019 r. geodeta wystawił fakturę Vat nr [...] za wykonanie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości P., tj. działek nr [...] i nr [...], zgodnie z umową na kwotę 6 950,00 zł. Powyższa kwota została w całości uiszczona przez Gminę [...] 25 czerwca 2019 r.

W oparciu o powyższe organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego obejmujące wynagrodzenie geodety w kwocie 6 950,00 zł i orzekł jak w zaskarżonym postanowieniu.

Organu drugiej instancji uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdził, że treść protokołu granicznego z 10 czerwca 2019 r. nie budzi wątpliwości, co do okoliczności, że w zakresie granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] istnieje spór graniczny i brak jest porozumienia stron co do przebiegu linii granicznej na całym jej odcinku. Zaproponowany stronom przez geodetę przebieg granicy na odcinku siedliska działek – zgodnie z obecnym stanem użytkowania na gruncie oraz na odcinku obszaru leśnego – według stanu prawnego obydwu nieruchomości, został zaakceptowany jedynie przez B. F. i L. S. Pełnomocnik H. S. nie wyraził zgody na przebieg granicy, a także nie przedstawił własnej propozycji ugody. Postępowanie prowadzone zatem było w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości, zarówno wnioskodawców, jak i H. S., skoro jego celem było ustalenie stabilnej granicy pomiędzy nieruchomościami. Zgodnie z załączonym do akt sprawy rachunkiem przedstawionym przez uprawnionego geodetę Ł. F. koszty rozgraniczenia stanowiły kwotę 6 950,00 zł. Stąd też zasadne jest dokonanie podziału wskazanych kosztów i w konsekwencji orzeczenie o zobowiązaniu do ich uiszczenia właścicieli rozgraniczanych nieruchomości po połowie w następujący sposób: B. F. i L. S. (udział 1/1) solidarnie w kwocie 3 475,00 zł oraz H. S. (udział 1/1) w tej samej kwocie 3 475,00 zł. Bez znaczenia dla obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pozostaje rezultat tego postępowania. Skoro w myśl art. 152 k.c. koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to ta reguła ich ponoszenia, co do zasady, ma zastosowanie bez względu na towarzyszące stronom zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia – decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę, co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu podniósł, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia to na organie spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety, a przepisy regulujące postępowanie rozgraniczeniowe nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. Z art. 31 ust. 1 p.g.k. w oczywisty sposób wynika, że działając z upoważnienia organu geodeta nie może reprezentować interesów którejkolwiek ze stron postępowania. W sprawie o rozgraniczenie nieruchomości uprawniony geodeta jest wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania. Ewentualne wezwanie strony przez organ do wskazania uprawnionego geodety należy natomiast traktować jako czynność fakultatywną, podjętą w ramach zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji był w pełni uprawniony do samodzielnego wyboru geodety do wykonania czynności rozgraniczeniowych, zaś przepisy prawa nie nakładały na organ obowiązku wyłonienia geodety w drodze przetargu. Geodeta upoważniony do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic został wyłoniony w trybie rozeznania rynku i zapytania o cenę – na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja, z której wynika, że organ wystąpił do czterech geodetów z lokalnego rynku, spośród których tylko jeden – Ł. F. był zainteresowany wykonaniem zlecenia i złożył stosowną ofertę. Następnie 20 marca 2019 r. została zawarta z geodetą umowa, w której określono zakres prac geodezyjnych, termin ich wykonania oraz wynagrodzenie geodety. W postanowieniu o wszczęciu postępowania strony zostały poinformowane o planowanym obciążeniu kosztami rozgraniczenia, a także o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, lecz są one kształtowane zasadami wolnego rynku. W postępowaniu rozgraniczeniowym upoważniony przez organ geodeta wykonuje szereg czynności służących ustaleniu przebiegu granic nieruchomości, które podzielić można na analityczne, polegające na analizie informacji zawartych w dokumentach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także w dokumentacji uzyskanej od stron postępowania i procesowe, związane z ustaleniem przebiegu granic na gruncie oraz przeprowadzeniem rozprawy granicznej z udziałem stron. Rezultatem pracy geodety jest operat rozgraniczeniowy, obejmujący wszystkie dokumenty postępowania rozgraniczeniowego, na które składa się dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości i dokumentacja techniczna. Trudno zatem zakwestionować cenę ustaloną przez geodetę w niniejszej sprawie, a w szczególności stwierdzić, by była ona nieadekwatna względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu spornej granicy, który to nakład pracy szczegółowo obrazuje załączona do akt sprawy obszerna dokumentacja geodezyjna.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ drugiej instancji wskazał, że skarżąca może skierować wniosek do organu właściwego po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ze stosownym wnioskiem w tej sprawie skarżąca może wystąpić do Wójta Gminy [...] po otrzymaniu niniejszego postanowienia. Dopiero kiedy koszty zostaną ostatecznie ustalone organ będzie miał możliwość skonfrontowania ich wysokości z możliwościami majątkowymi i finansowymi zobowiązanego do ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia. Organ wyższego stopnia nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii w przypadku braku wcześniejszego wypowiedzenia się organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższe postanowienie H. S. wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:

1. art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co wskutek niepoinformowania strony o wysokości kosztów postępowania po dokonaniu wyboru oferty i zawarciu umowy z geodetą przed przystąpieniem do czynności związanych z rozgraniczeniem doprowadziło do nieuzasadnionego zawyżenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciążającego skarżącą;

2. art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało pominięciem pełnomocnika skarżącej w toczącym się postępowaniu, a w efekcie niedoręczeniem pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz decyzji merytorycznej w sprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca nie kwestionowała rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego ani kompetencji organu pierwszej instancji do wyznaczenia i umocowania geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia, jak również faktu nie przeprowadzenia wyboru geodety w specjalnym trybie przetargowym. Stąd niezrozumiałe dla pełnomocnika skarżącej są wywody organu drugiej instancji w tym zakresie jako nie mające związku z zakresem zaskarżenia postanowienia organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji natomiast przemilczał zarzut zawyżenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego którego wysokość rzeczywiście odbiega od panujących standardów i zwyczajów, jak również sposobu wyłonienia oferty przez organ pierwszej instancji, który faktycznie ograniczył się do wyboru geodety tylko spośród jednej oferty. Organ drugiej instancji zupełnie pominął fakt, że organ pierwszej instancji na żadnym etapie postępowania, a w szczególności po dokonaniu wyboru oferty i zawarciu umowy z geodetą, a przed przystąpieniem do czynności związanych z rozgraniczeniem, nie poinformował strony o konkretnych kosztach tego postępowania – dokładnie o wysokości wybranej oferty. Skoro kiedy organ we własnym zakresie zleca wykonanie prac geodezyjnych, winien był przed ich zleceniem poinformować stronę postępowania o wysokości kosztów, jakie z tymi pracami będą związane. Tym bardziej, że organ pierwszej instancji zwrócił się z zapytaniem ofertowym tylko do czterech geodetów i tylko jeden złożył ofertę. Kierując się zatem koniecznością wyboru oferty z najniższą ceną oraz interesem strony organ powinien wystąpić z zapytaniami ofertowymi do szerszego kręgu oferentów i dokonać wyboru oferty najkorzystniejszej cenowo. Brak poinformowania strony o dokładnej wysokości kosztów rozgraniczenia stanowi poważne naruszenie zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. mających bezpośredni wpływ na wysokość ustalonych kosztów postępowania. Gdyby bowiem organ poinformował strony o wysokości kosztów, jakie wiązać się miały z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego, to strona miałyby wówczas możliwość nie tylko wpływu na wybór wykonawcy, ale również możliwość ewentualnego cofnięcia wniosku i zlecenia wykonania prac geodezyjnych we własnym zakresie. Zaniechanie powiadomienia stron i nie udzielenie w tym zakresie niezbędnych wskazówek doprowadziło do sytuacji, w której strona obciążona została niczym nieuzasadnionymi kosztami wyboru najdroższej oferty. Na etapie przeprowadzania stosownych czynności przez geodetę skarżąca ustanowiła do reprezentowania w sprawie pełnomocnika, który złożył dokument pełnomocnictwa wraz z innymi dowodami podczas sporządzania protokołu granicznego przez geodetę. Mimo powyższego, wbrew treści art. 40 § 2 k.p.a. ani organ drugiej instancji, ani też organ pierwszej instancji nie doręczyli pełnomocnikowi skarżącej wydawanych w sprawie postanowień i decyzji, co równoznaczne jest z wnioskiem, że postanowienia organów obu instancji nie zostały prawidłowo doręczone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy art.7,8,9,77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości.

Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (vide: wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05).

Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (vide: wyrok NSA z 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98).

Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organy administracji uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. NSA podniósł, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wysokość kosztów postępowania, którymi obciążona została skarżąca. Należy zaznaczyć, że H. S. nie kwestionuje faktu, że wraz z właścicielami działki nr [...] została obciążana kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie lecz nie zgadza się z wysokością tych kosztów gdyż, w jej ocenie, są one zbyt duże.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na kwotę kosztów postępowania rozgraniczeniowego (6950 zł) składa się wynagrodzenie geodety Ł. F. W celu wskazania i upoważnienia geodety Gmina [...] skierowała zaproszenie do złożenia oferty do czterech firm geodezyjnych przy czym tylko jedna firma ("A" Ł. F.) złożyła ofertę na kwotę 6950 zł i na tę sumę zawarto umowę na wykonanie czynności rozgraniczenia działek nr [...] i [...].

W przekonaniu sądu organ administracji przed zawarciem umowy nie przeprowadził rozeznania co do wysokości kosztów zaoferowanych przez geodetę Ł. F. Po złożeniu oferty nie zażądał od oferenta kalkulacji zaproponowanej kwoty celem wyjaśnienia co składa się na sumę 6950 zł. Nie wiadomo zatem w jaki sposób została wyliczona wymieniona kwoty i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety. Organ administracji nie dokonał także rozeznania co do obowiązujących na rynku wysokości kosztów oferowanych przez wykonawców usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia. Rozeznanie co do cen rynkowych takich usług można było dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Pozwoliłoby to na dokonanie prawidłowej oceny oferty jaką złożył Ł. F. w stosunku do cen obowiązujących na rynku. Organ administracji jednak takiego rozeznania nie poczynił. Sądowi w obecnym składzie znane są z urzędu sytuacje, iż w szeregu podobnych sprawach dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, organy administracji przed zawarciem umowy z geodetą dokonują rozeznania na rynku prac geodezyjnych w zakresie dotyczącym wysokości cen usług związanych z rozgraniczeniem gruntów. Rozeznanie takie umożliwia bowiem organowi wybór najlepszej oferty firmy geodezyjnej. W niniejszej sprawie takie rozeznanie rynkowe nie zostało przeprowadzone.

W sytiuacji gdyby okazało się, po rozeznaniu na rynku usług geodezyjnych, że cena zaproponowana przez Ł. F. znacznie odbiega od cen rynkowych tego typu usług to organ administracji winien ponownie rozesłać zaproszenia do składania ofert do innych podmiotów niż te do których skierowano zaproszenia w dniu 12 marca 2019r. Należy zaznaczyć, że organ administracji wyznaczył potencjalnym oferentom bardzo krótki termin do składanie ofert. Zaproszenie do złożenia oferty wysłano bowiem elektronicznie czterem podmiotom w dniu 12 marca 2019r. po godzinie 1400 zaś termin do składanie ofert upływał 15 marca 2019r. o godz.1200. Na złożenie oferty wyznaczono zatem dwa i pół dnia co jest stosunkowo krótkim okresem na skalkulowanie oferty i być może dlatego złożona została tylko jedna oferta. W przypadku gdyby termin do złożenia ofert byłby nieco dłuższy to być może byłoby więcej ofert.

Wskazówką dla organów co do tego jak powinny być wyliczone koszty postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art.56 i 263 § 1 2 K.p.a., przepisy ustawy z 28 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2014r. poz.1025 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz.U z 2013r. poz.518).

Zgodnie z treścią art.263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przepis ten ma charakter otwartego, co oznacza, że koszty postępowania mogą również stanowić inne koszty w nim nie wymienione, np. wynagrodzenie biegłego. Wskazuje na to treść art. 263 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis art. 263 § 1 k.p.a. wymieniając składniki kosztów postępowania w postaci kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron, odsyła jednocześnie do art. 56 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności, zawiera z kolei odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 – na podstawie złożonego rachunku. Wynagrodzenie biegłych oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami. Podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Wynagrodzenie biegłego będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu (art. 89 ust. 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Stawki wynagrodzenia biegłych za wykonaną pracę, taryfy zryczałtowane dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są specjalistami oraz sposób dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, wydanym na podstawie jej art. 89 ust. 5 – rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. Zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynagrodzenie za wykonaną pracę biegłych z dziedziny geodezji i kartografii, w zakresie czynności opisanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, można określić według stawki albo taryfy zryczałtowanej wskazanej w tym załączniku. W załączniku tym określono procent kwoty bazowej za poszczególne typowe czynności techniczne biegłych z zakresu geodezji i kartografii. Przykładowo w poz. 4 określono, że za ustalenie granic nieruchomości do 4 punktów granicznych ryczałt wynosi 29,39 procent kwoty bazowej, za każdy następny punkt graniczny na podstawie danych geodezyjno – kartograficznych – 2,23 procent kwoty bazowej, a za każdy następny punkt na podstawie oświadczeń stron – 0,96 procent kwoty bazowej. Ponadto, wydatki poniesione przez biegłego, niezbędne dla wydania opinii, w tym w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a w razie ich braku – za pomocą oświadczenia (§ 8 powołanego rozporządzenia). Wymienione przepisy winny być dla organu wskazówką w jaki sposób winno być wyliczone wynagrodzenie geodety za przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych. Umożliwiłoby to zweryfikowanie oferty geodety co do wysokości jego wynagrodzenia.

W przekonaniu sądu przed zleceniem wykonania prac geodezyjnych Ł. F. organ administracji winien poinformować strony postępowania o wysokości kosztów jakie z tymi pracami będą związane. Brak takiej informacji narusza zasady określone w art.8 i 9 K.p.a. Gdyby bowiem organ poinformował strony o wysokości kosztów jakie wiązać się miały z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego, to strony miałyby wówczas możliwość nie tylko wpływu na wybór wykonawcy, ale również możliwość ewentualnego cofnięcia wniosku i zlecenia wykonania prac geodezyjnych we własnym zakresie. Zaniechanie powiadomienia stron i nieudzielenie im w tym zakresie niezbędnych wskazówek doprowadziło do sytuacji, w której strony obciążone zostały niczym nieuzasadnionymi kosztami dokonanego przez organ wyboru oferty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 września 2012 r., II SA/Gl 359/12).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] nie dokonał prawidłowej weryfikacji oferty geodety Ł. F. Nie zażądał od niego kalkulacji oferowanego wynagrodzenia co uniemożliwia wyjaśnienie jak zostało ono wyliczone, nie dokonał rozeznania cen rynkowych usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia ani nie dokonał oceny oferowanego wynagrodzenia w świetle przepisów ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz przepisów rozporządzenia z 24 kwietnia 2013r. Nie poinformował także stron o wysokości kosztów prac geodezyjnych jakie przeprowadzi geodeta Ł. F. lecz bezkrytycznie przyjął koszty zaproponowane przez geodetę. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że koszty te zostały znacznie zawyżone o czym świadczy treść postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 20 stycznia 2020r. w spr. [...], złożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej (k.37). W postanowieniu tym sąd przyznał biegłemu geodecie W. K. wynagrodzenie w kwocie 3075 zł. Należy zaznaczyć, że jest to wynagrodzenie za te same czynności jakie wykonywał geodeta Ł. F. gdyż postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy skarżącą a L. S. i B. F. toczy się obecnie w sądzie cywilnym. Wynagrodzenie przyznane przez sąd cywilny jest więc niższe o przeszło 50% od wynagrodzenia geodety Ł. F. Wskazuje to, że wynagrodzenie zaoferowane przez Ł. F. w postępowaniu administracyjnym zostało znacznie zawyżone. W ocenie sądu organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7,8,9,77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z 31 lipca 2019r.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 100 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata skarbowa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zweryfikować koszty postępowania rozgraniczeniowego określone przez geodetę Ł. F. poprzez wyjaśnienie co się składa na tę kwotę, czy koszty te rzeczywiście odpowiadały nakładowi pracy geodety i jak się one kształtują na tle cen rynkowych. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Uzasadniony jest zarzut skargi, że pełnomocnikowi skarżącej nie doręczono postanowień organów obu instancji lecz, w ocenie sądu, nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Organy administracji z naruszeniem art.40 § 2 K.p.a. faktycznie doręczyły postanowienia organów obu instancji skarżącej a nie jej pełnomocnikowi. Naruszenie to nie spowodowało jednak ujemnych skutków dla strony. H. S. w wymaganym terminie złożyła bowiem zarówno odwołanie od postanowienia organu I instancji jak i skargę do sądu administracyjnego. W związku z czym naruszenie art.40 § 2 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. a.k.