Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o zasadach organizacji pracy przedszkoli i szkół -skargę oddala-

Przedmiotem skargi Wójta Gminy [...] jest wydane na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), w związku z art. 34a ust. 2 pkt 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność wydanego na podstawie art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 w związku art. 5c pkt 2 u.s.o oraz art. 31 u.s.g. Zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zasad organizacji pracy na rok szkolny 2012/2013 dla przedszkoli i szkół, dla których Gmina [...] jest organem prowadzącym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda nawiązując do wyroku NSA z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 235/08 stwierdził, że art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.o., zgodnie z którym wójt, jako organ prowadzący szkołę lub placówkę, odpowiada za jej działalność, należy rozpatrywać w łączności z treścią art. 34a tej ustawy, określającego zakres nadzoru nad działalnością szkoły. Nadzór ten obejmuje sprawy finansowe i organizacyjne, w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzeganie obowiązujących przepisów bezpieczeństwa i higieny pracowników i uczniów oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Zatem kompetencje organu prowadzącego nie obejmują uprawnienia do wydawania aktów prawnych określających kwestie organizacji szkoły, gdyż ustalanie wytycznych w tym zakresie należy do zadań dyrektora szkoły wymienionych w art. 39 ust. 3 u.s.o. Przepis ten nie określa przy tym zamkniętego katalogu zadań i kompetencji dyrektora oraz obszaru jego odpowiedzialności. Dyrektor kieruje szkołą i reprezentują ją na zewnątrz, co oznacza różne czynności organizacyjne i kierownicze. Może w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy. Utrwalone w tym przedmiocie orzecznictwo sądowe zasadniczo wyklucza jakąkolwiek ingerencję w sprawy zatrudnienia i zwalniania pracowników ze strony organu prowadzącego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. IV SA/Po 115/08, wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2006 r. IV SA/Wr 313/05).

Niezależnie od powyższego, część ustaleń Zarządzenia dotyczy obszarów organizacji szkół gminnych uregulowanych przepisami nadrzędnymi, tj. ustawą o systemie oświaty i przepisami wykonawczymi do niej, a niektóre zalecenia dla dyrektorów są z nimi wręcz niezgodne.

W rozdziale II § 2 ust. 12 znalazł się zapis nakładający na dyrektora szkoły obowiązek sporządzania wykazu faktycznie przepracowanych przez nauczyciela godzin nauczania indywidualnego, gdy tymczasem może być to wymagane jedynie w przypadku konieczności rozliczenia przez księgowość posiadanych przez nauczyciela w poszczególnych miesiącach godzin ponadwymiarowych względem obowiązującego go indywidualnego pensum lub w przypadku konieczności rozliczenia dodatku za zajęcia prowadzone w warunkach trudnych, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy /Dz. U. Nr 22 poz. 181 ze zm./. Jeżeli natomiast nauczanie indywidualne wchodzi w wymiar indywidualnego obowiązkowego pensum, podstawą wypłaty wynagrodzenia będą stosowne zapisy w dziennikach lekcyjnych, zgodnie z art. 42 ust. 7a pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm./.

Także zapis zawarty w rozdziale III § 3 ust. 13 jest niezgodny z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych /Dz. U. Nr 26 poz. 232 ze zm./; zgodnie z tym przepisem dyrektor nie może z powodu małej liczebności oddziałów odmówić przyjęcia do szkoły dziecka zamieszkałego w obwodzie tej szkoły. Ponadto § 22 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wyznacza tylko dyrektorowi kompetencje w zakresie przyjmowania uczniów do wszystkich klas szkoły podstawowej i gimnazjum oraz klas programowo wyższych szkoły ponadgimnazjalnej.

Regulacje rozdziału IV i VII Zarządzenia dotyczące standardów zatrudniania nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi naruszają dyspozycję art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela, gdyż przepisy oświatowe nie dają organowi prowadzącemu kompetencji do ingerowania w proces zatrudniania pracowników. Jedynym odstępstwem od tej zasady jest procedura wyboru dyrektora szkoły. Wskazany w treści art. 34a u.s.o. nadzór finansowy i administracyjny organu prowadzącego nie obejmuje swoim zakresem wyrażania zgody na dokonywanie przez dyrektora szkoły czynności z zakresu prawa pracy, co stanowiłoby wkraczanie przez organ prowadzący w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem (wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r. I OSK 1528/08).

Z tych przyczyn Wojewoda uznał, że Wójt Gminy [...] wydając przedmiotowe Zarządzenie przekroczył swoje kompetencje, naruszając art. 34a ust. 2 pkt 3 w związku z a rt. 39 ustawy o systemie oświaty.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Wójt Gminy [...], zarzucając:

1) naruszenie art. 34a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że wydane przez niego Zarządzenie ingeruje w uprawnienia dyrektorów szkół i przedszkoli w zakresie organizacji pracy kierowanych przez nich jednostek,

2) naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela poprzez uznanie, że Zarządzenie narusza kompetencje dyrektorów szkół i przedszkoli w zakresie zatrudniania nauczycieli i pracowników administracji,

3) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności Zarządzenia w całości, pomimo kwestionowania jedynie niektórych regulacji w nim zawartych.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że niezasadna jest argumentacja organu nadzorczego odnośnie do ingerencji w uprawnienia dyrektorów szkół i przedszkoli w zakresie organizacji pracy kierowanych przez nich placówek. Regulacje zawarte w Zarządzeniu wskazywały na sposób i zasady sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli, pozwalające zapewnić ich zgodność z przepisami prawa oraz możliwościami organizacyjnymi i finansowymi Gminy. Stanowiły one wskazówki dla dyrektorów tych placówek co do takiego ich przygotowania, by organ prowadzący był w stanie je zatwierdzić w oparciu o obowiązujące przepisy. Zawarte w nich wytyczne nie wkraczały w żaden sposób w ich merytoryczną część i miały na celu wyłącznie usprawnienie procesu ich opracowywania. Skarżący wskazał przy tym na wywodzoną z art. 34a ustawy o systemie oświaty możliwość weryfikowania przez organ prowadzący szkołę treści arkusza pod względem zmniejszenia lub zwiększenia liczby bądź wymiaru etatów, gdyż wywołuje to skutki finansowe. Zdaniem Wójta, Zarządzenie nie narusza też uprawnień dyrektorów placówek w zakresie zatrudniania nauczycieli i pracowników administracji wynikających z art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela i w żaden sposób nie wkracza w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Przyjęte w zarządzeniu rozwiązania miały bowiem na celu jedynie racjonalizację i usprawnienie tego procesu, przy uwzględnieniu aktualnej sytuacji finansowej organu prowadzącego. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2008 r. IV SA/Po 265/08 i WSA w Białymstoku z dnia 7 października 2010 r. II SA/Bk 293/10 strona skarżąca wskazała również, że Wojewoda kwestionując w wydanym rozstrzygnięciu tylko niektóre z postanowień Zarządzenia nie odniósł się co do poprawności pozostałych, a z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika, by postanowienia, co do których nie miał zastrzeżeń, nie mogły pozostać w obrocie prawnym np. ze względu na niekompletność regulacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów i ponowił argumentację, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo wskazał na brak podstaw, aby współdziałanie dyrektora szkoły z jakimikolwiek innymi podmiotami w zakresie zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki wprowadzać w drodze zarządzenia organu wykonawczego Gminy, jak to uczynił Wójt, określając w Zarządzeniu zasady pracy bibliotekarzy, pedagogów szkolnych oraz pracowników administracji i obsługi. Zdaniem Wojewody, normy prawne dotyczące kompetencji organu prowadzącego w zakresie organizacji pracy szkół zostały zawarte w art. 34a ustawy o systemie oświaty, który zezwala jedynie na nadzór nad przestrzeganiem prawa w zakresie organizacji pracy szkoły, w szczególności prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi, gospodarowania mieniem oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Wytyczne zawarte w Zarządzeniu dotyczą zaś kompetencji wykonawczych, przeznaczonych do właściwości dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm./. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, sądy administracyjne powołane zostały do kontroli legalności m.in. aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, o ile dotyczy wydania przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] marca 2012 r. Zarządzenia Nr [...] w sprawie zasad organizacji pracy na rok szkolny 2012/2013 dla przedszkoli i szkół, dla których Gmina [...] jest organem prowadzącym oraz stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności tego Zarządzenie, co nastąpiło rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]. U podstaw skargi leży natomiast dokonana przez Wójta odmienna, niż to przyjął organ nadzoru, ocena dopuszczalności uregulowania w drodze Zarządzenia kwestii nim objętych i wynikających z tego skutków.

W materialnoprawnej podstawie Zarządzenia powołano art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.o. Zgodnie z tą regulacją, o_@rgan prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za ich działalność; do zadań organu prowadzącego szkołę należą w szczególności: _@POCZ@__@KONzapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości i organizacyjnej szkoły lub placówki. W podstawie prawnej powołano również art. 31 u.s.g. który stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz. Z unormowań tych Wójt wywodzi uprawnienie do ustalenia dodatkowych wytycznych dotyczących wewnętrznej organizacji pracy przedszkoli i szkół na rok 2012/2013, dla których Gmina jest organem prowadzącym, obejmujących zasady sporządzania arkuszy organizacyjnych, zasad naboru dzieci oraz zasad zatrudniania nauczycieli i innych pracowników tych placówek, jako związanych z określonymi skutkami finansowymi dla budżetu Gminy.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu nadzoru, że z regulacja art. 5 ust. 7 u.s.o. ściśle wiąże się unormowaniem zawartym w art. 34a ust. 1 i 2, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Nadzór ten rozciąga się na sprawy finansowe oraz administracyjne i z uwzględnieniem odrębnych przepisów obejmuje w szczególności:

_@POCZ@__@KON@_1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Nadzór finansowy dotyczy procesów powstawania i rozdysponowywania zasobów środków pieniężnych, natomiast pod określeniem spraw administracyjnych mieszczą się wszystkie te zadania, których spełnienie jest konieczne dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się już w pojęciu spraw finansowych. Nadzór finansowy i organizacyjny, o jakim mowa wyżej, w żadnym wypadku nie obejmuje ingerencji w uprawnienia dyrektora, jako pracodawcy, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy /tekst jedn. Dz. U. z 1998 roku, nr 21, poz. 94 ze zm./. Uprawnienia dyrektora w tym zakresie, na zasadzie wyłączności kompetencji, wynikają natomiast wprost z art. 39 ust. 11 pkt 1 i ust. 3 u.s.o.; przepisy te stwierdzają, że dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, będąc kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placowe nauczycieli lub pracowników niebędących nauczycielami, decydując m.in. w sprawach zatrudniania i zwalniania. Także art. 7 Karty nauczyciela potwierdza autonomiczną pozycję dyrektora szkoły stanowiąc, że dyrektor kieruje szkołą, jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej.

Zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika także z art. 34b u.s.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność wyłączenie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie więc wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Wójt Gminy [...] przy wydawaniu przedmiotowego Zarządzenia naruszył wyznaczone tymi przepisami granice, wkraczając w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów podległych sobie placówek.

Co do zasady przyznać należy rację stronie skarżącej, że Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazując na sprzeczność z prawem w części regulacji zawartych w Zarządzeniu nie wyjaśnił, dlaczego zakres wadliwych unormowań wymaga stwierdzenia nieważności Zarządzenia w całości. Niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro do regulacji Zarządzenia dotyczących zasad pracy bibliotekarzy czy pedagogów szkolnych, odnoszą się analogiczne uwagi, jak względem pozostałych pracowników. Zatem trafnie Wojewoda stwierdził nieważność całego Zarządzenia, które ze względu na zakres regulacji i istotne naruszenie art. 34a ust. 2 pkt 3 i art. 39 u.s.o. nie może funkcjonować w obrocie prawnym.

Reasumując stwierdzić należy, że Wójt Gminy [...] stawiając sobie za cel "jak najlepsze wykorzystanie potencjału placówek oświatowych pod kątem jakości poziomu nauczania i realizacji programu oświatowego", nie mógł w drodze wydawanego przez siebie aktu "egzekwować obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy o systemie oświaty, Karty Nauczyciela oraz kodeksu pracy" /s. 1 uzasadnienia do Zarządzenia/, nawet jeżeli w określonych przypadkach pewne wprowadzane nim rozwiązania mogłyby dla Gminy być korzystniejsze. Akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowe Zarządzenie, nie może ingerować ani modyfikować rozwiązań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. W tym zakresie nie mogą też stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego przepisy, które tylko ogólnie określają zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami; podstawą prawną aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być zawsze wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 u.s.g., odnoszącym się do aktów prawa miejscowego.

Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.