drukuj    zapisz    Powrót do listy

6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), , Rada Miasta, Stwierdzono nieważność uchwały w części, IV SA/Wa 2625/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-01-08, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

IV SA/Wa 2625/15 - Wyrok WSA w Warszawie

Data orzeczenia
2016-01-08 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Kaja Angerman /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1371/16 - Wyrok NSA z 2018-04-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z. 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.; 2. odrzuca skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2a zaskarżonej uchwały; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 287 (dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

IV SA/Wa 2625/15

UZASADNIENIE

I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), po uprzednim, bezskutecznym wniesieniu w dniu [...] czerwca 2015 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady W. Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z.

wnosząc o:

- stwierdzenie nieważności tej uchwały w części obejmującej dz. nr ew. [...] z obr.[...] przy ul. E. w Dzielnicy Z.,

- zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. E. w W., która stanowi działkę inwestycyjną, przeznaczoną na cele biurowo-usługowo-handlowe. Nieruchomość ta została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Z. i oznaczona symbolem [...]. Przytoczono treść ustaleń zawartych w § 2 ust. 1 pkt 6, 8, 9, 13, 14, 15 i 16, § 6 ust. 1 pkt 2a, § 16 ust. 21 pkt 1, 2 i 3 uchwały. Podniesiono, że w ocenie skarżącej analiza sposobu zredagowania przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z. wskazuje na szereg niejasności i niespójności w sformułowaniu parametrów zabudowy dla terenu [...]. W pierwszej kolejności podniesiono niemożliwe do jednoznacznego zinterpretowania, a w konsekwencji i zastosowania, zagadnienie powierzchni zabudowy oraz wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy. Z zestawienia równorzędnie obowiązujących w uchwale definicji wskaźnika powierzchni zabudowy, terenu, działki budowlanej, działki inwestycyjnej wynika, że definicja wskaźnika powierzchni zabudowy nakazuje obliczać ten wskaźnik na podstawie powierzchni zabudowanych na całym terenie, jako wyodrębnionej jednostce planistycznej [...], a jednocześnie nakazuje odnosić powierzchnię zajętą przez wszystkie budynki na tym terenie do konkretnej działki budowlanej, należącej do indywidualnego właściciela/użytkownika wieczystego (inwestora). Z niewiadomych przyczyn wskaźnik powierzchni zabudowy natomiast nie uwzględnia możliwości bilansowania tej powierzchni na całej działce inwestycyjnej, która - zgodnie z definicją zawartą w uchwale - może obejmować więcej, niż jedną działkę budowlaną.

Ujęcie w zaskarżonym planie powierzchni zabudowy, jako "terenu zajętego przez budynki' istotnie odbiega od stosowanej przy projektowaniu budowlanym oraz przy wydawaniu decyzji o pozwoleniach na budowę definicji powierzchni zabudowy zawartej w polskiej normie PN- ISO 9836:1997. Zgodnie z punktem 5.1 powołanej normy, powierzchnia zabudowy (Pz) to "powierzchnia terenu zajęta przez wykończony budynek, wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznego obrysu ścian zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. ". W obliczu niemożności zastosowania dla terenu 19UA/UH definicji planistycznej, organy administracji architektoniczno-budowlanej stosują bezpośrednio ową normę. (dowód - kopia decyzji Wojewody M. Nr[...] z dnia [...]maja 2015 r. znak [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]listopada 2014 r. znak [...].

Z definicji wskaźnika powierzchni zabudowy wyraźnie wynika, że za powierzchnię zabudowy uznano tylko obrys zewnętrzny kondygnacji parteru - "teren zajęty". Wskaźnik intensywności zabudowy natomiast, odnosi się do powierzchni wszystkich kondygnacji budynków projektowanych na konkretnej działce. Z definicji tej nie wynika natomiast, czy "obrys zewnętrzny wszystkich obiektów dotyczy poziomu parteru, poziomu o największej powierzchni, czy dopuszczalne jest uwzględnienie powierzchni każdej kondygnacji z osobna. Różnicę w sposobie obliczania powierzchni zabudowy jako czynnika we wskaźniku intensywności zabudowy w zaskarżonym planie, w stosunku do obowiązującego prawa, ilustruje m.in. definicja zawarta w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 - wersja obowiązująca w dacie uchwalenia planu): "§63. Ust. 1a. Przez kontur budynku, (...) rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą lnii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu". Wątpliwość ta jest zatem niezwykle istotna przy zestawieniu ustalonej planem definicji wskaźnika intensywności zabudowy, odnoszącego się do obrysu kondygnacji parteru, z Polską Normą oraz zasadami geodezji, w świetle których powierzchnia zabudowy jest równoznaczna z rzutem ścian budynku.

Następnie wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono w dniu [...] marca 2012r., kiedy obowiązywała następująca definicja z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U nr 75, poz. 690 ze zm.): "§ 3 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: (...) 22) terenie biologicznie czynnym – należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie". Ta właśnie definicja powinna być stosowana przy zatwierdzaniu projektów budowlanych i wydawaniu decyzji o pozwoleniach na budowę. Zaskarżony plan miejscowy natomiast, posługuje się zupełnie odmiennym aparatem pojęciowym, nieaktualnym w dacie jego uchwalenia:

powierzchnia terenu biologicznie czynna - należy przez to rozumieć grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki budowlanej, a także 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację, przy czym dla terenów położonych w obszarze Systemu Przyrodniczego W. obwiązuje definicja z §6 ust. 1 pkt.2a: na terenach SPW obowiązuje poniższa definicja powierzchni biologicznie czynnej: Przez powierzchnię biologicznie czynną należy rozumieć grunt rodzimy, który pozostaje niezabudowany powierzchniowo lub kubaturowo, nie stanowiący nawierzchni dojazdów i dojść pieszych przy czym za powierzchnię biologicznie czynną nie uznaje się: powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki.

Nieuzasadnione odejście w zaskarżonym planie od obowiązującej ustawowej kategorii "terenu biologicznie czynnego" na rzecz "gruntu rodzimego" rażąco narusza prawo. Przyjęcie odmiennej, niż ustawowa definicji prowadzi do daleko idącego ograniczenia powierzchni budowlanej na terenie 19UA/UH, a nawet stawia pod dużym znakiem zapytania możliwość zagospodarowania tego terenu, gdyż na skutek licznych przekształceń antropomorficznych tego terenu w przeszłości, "grunt rodzimy" w zasadzie w ogóle tam nie istnieje. Nie można również pominąć negatywnych konsekwencji zasadniczej rozbieżności między definicją planistyczną a przepisami budowlanymi, jakie powstają dla inwestora w procesie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. W sytuacji zaistniałej pod rządami zaskarżonego planu, nie można bowiem w ogóle ustalić, jaką powierzchnię terenu biologicznie czynnego należy zachować na terenie inwestycji, ani jak ją obliczyć. Okoliczność ta bezpośrednio i rażąco narusza interes prawny użytkownika wieczystego nieruchomości położonej na terenie 19UA/UH. Błędy legislacyjne oraz niezgodność z przepisami, uniemożliwiają zastosowanie zaskarżonego planu przy rozstrzyganiu spraw dotyczących pozwoleń na budowę na terenie 19 UA/UH, gdyż z uchwały nie można wywieść podstawowych parametrów zabudowy, takich, jak wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy oraz minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego. Uchwała zawiera jednak również inne ustalenia, niemożliwe do interpretacji i zastosowania, takie jak zawarte w §16 ust. 21 pkt 3: zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza oraz nakaz realizacji układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza. Uchwała nie zawiera żadnych definicji, kryteriów ani zasad kwalifikacji zabudowy, jako "ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza", ani "sprzyjającej wymianie powietrza". W szczególności, uchwała nie określa parametru maksymalnej długości elewacji budynków, pozwalającego ustalić dopuszczalne możliwości zabudowania działek inwestycyjnych. Skutkować to musi całkowicie dowolną i uznaniową oceną projektów budowlanych pod kątem gabarytów i kierunków usytuowania zabudowy, co narusza interes prawny użytkownika wieczystego nieruchomości. Ponadto, uchwała zawiera w § 6 ust. 7 pkt 3 "nakaz podczyszczania odprowadzanych wód opadowych do gruntu, lub na powierzchnię gruntu, zgodnie z przepisami szczególnymi", co w zacytowanej formie jest przez administrację architektoniczno-budowlaną rozumiane w ten sposób, że wszystkie wody opadowe wsiąkające w grunt, nawet wody z powierzchni terenu biologicznie czynnego, wymagają uprzedniego "podczyszczenia", przy pomocy specjalnej instalacji, bez względu na to, czy jej umieszczenie w "gruncie rodzimym" jest technicznie możliwe. Wskazano, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą bezpośrednio interesu prawnego skarżącej spółki, która od 2013 r. ubiega się o uzyskanie pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...]z obr. [...], co jest dotychczas niewykonalne z powodu niemożności jednoznacznego i zgodnego z prawem budowlanym zastosowania parametrów zabudowy dla tej działki.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że skarga powinna podlegać odrzuceniu albowiem złożona skarga ma odmienny zakres przedmiotowy w stosunku do wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2015 r. Dopiero w jej treści Skarżąca opisała co ma konkretnego na myśli pisząc "parametry zabudowy", czyli odniosła się do wymienionych w skardze poszczególnych definicji zawartych w słowniczku miejscowego planu. Tym samym zakres przedmiotowy złożonego wezwania i skargi jest odmienny. Skarżąca również w wezwaniu nie doprecyzowała na czym ma polegać usunięcie naruszenia prawa przez Organ czyli czego de facto Skarżąca oczekuje od Organu, czego Organ ma dokonać w stosunku do działki ewidencyjnej Skarżącej nr [...] z obrębu [...]przy ul. E. w Dzielnicy Z. W.. Oznacza to, że Skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z art.101 ust. 1 ustawy o samorządnie gminnym.

Skarżąca w swojej skardze nie wykazała, jaki bezpośredni wpływ mają poszczególne zapisy uchwały Rady W. Nr [...]z dnia [...]marca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z., na przysługujące mu prawo do działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]przy ul. E. w Dzielnicy Z., a tym samym nie wykazała istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu wyżej wymienionej uchwały.

Odnosząc się do merytorycznej argumentacji Skarżącej przedstawionej w uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z dokumentacji z WAiB dzielnicy Z. oraz załączonej do skargi decyzji Wojewody M. z dnia [...]maja 2015 r. nr [...], zawarte w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicje są spójne i nie budzą wątpliwości w ich odczytywaniu. Świadczy o tym chociażby fakt, że Organy upoważnione do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydając decyzję odmawiającą udzielenia Skarżącej pozwolenia na budowę (numer decyzji: [...]) nie wskazały aby użyte w planie definicje dotyczące parametrów zabudowy były podstawą wydania decyzji odmawiającej Skarżącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie wskazały aby użyte w przedmiotowym miejscowym planie definicje w jakikolwiek sposób utrudniały lub uniemożliwiały wydanie przedmiotowej decyzji. Zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda M. w swojej decyzji z dnia [...]maja 2015 r. nr [...]przywołuje definicje zapisane w przedmiotowym miejscowym planie, co świadczy o tym, że definicje określające parametry zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu Z. nie uniemożliwiają, jak podaje Skarżąca, ich zastosowania przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Na marginesie wskazano też, że przywołane definicje miały zastosowanie również przy innych wydawanych decylach o pozwoleniu na budowę. Dla obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Z. po jego uchwaleniu wydano szereg decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno przez Dzielnice Z., jak również przez BAiPP dla dużych obiektów kubaturowych, dla zabudowy wielorodzinnej i usługowo-biurowej. Są to decyzje nr: [...], [...],[...], [...], [...]zmieniona przez decyzję nr [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem prawa powszechnie obowiązującego, podlegającego interpretacji w procesie jego stosowania przez organy wydające rozstrzygnięcia oraz wydające decyzje administracyjne, w tym pozwolenia na budowę. Skarżąca w złożonej skardze właściwie nie skarży poszczególnych zapisów dla swojej działki ewidencyjnej, lecz skarży definicje parametrów zabudowy ujęte w ustaleniach ogólnych przedmiotowego miejscowego planu, które są podstawą do obliczenia wartości wskaźników dla tego terenu, ale również dla wszystkich innych terenów na obszarze planu. Tym samym w żaden sposób nie wykazała ona istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady W. Nr [...]z dnia [...]marca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, gdyż uchwała gminy została wydana z naruszeniem prawa, tylko w części definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały w odniesieniu do działki o nr. ew. [...]z obrębu [...]przy ul. E. w Dzielnicy Z..

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady. W. Nr [...]z dnia [...]marca 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zwanej dalej u.s.g (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej u.p.z.p.

Skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że skargę na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd ocenił w pierwszej kolejności, że wniesiona skarga spełnia określone w powyższym przepisie wymogi formalne i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Spełniony został również warunek uprzedniego wezwania przez skarżącą Rady W. do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostawiono bez rozpoznania.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełniona została również przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącej. Naruszenie interesu prawnego następuje przede wszystkim wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, ale też wtedy, gdy na jego podstawie zostanie nałożony na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09 ).

Skarżąca, będąca użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...]z obr. [...]przy ul. E. objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych, które stanowią ograniczenie uprawnienia jakim jest swoboda zabudowy przedmiotowej działki. Skarżąca podniosła, iż nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie przedmiotowej działki, z uwagi na brak możliwości jednoznacznego i zgodnego z prawem budowlanym zastosowania parametrów zabudowy określonych w uchwale dla tej działki.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g odnosząc się do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wyznacza granice zaskarżenia uchwały tylko w zakresie przysługującego skarżącemu interesu prawnego lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie zaskarżeniu podlegać mogą jedynie te ustalenia uchwały, które dotyczą działki nr ew. [...]z obrębu [...], do której skarżącej przysługuje tytuł prawny. Tak zakreślone granice zaskarżenia wyznaczają również zakres kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, ograniczony wyłącznie do tych ustaleń uchwały, które odnoszą się do przedmiotowej działki.

Przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności (odpowiednio prawa użytkowania wieczystego) są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. - upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. Jednak ta samodzielność gminy może być ze względu na treść art. 7 Konstytucji RP realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, związane jest ściśle z obowiązkiem przestrzegania reguł prawa.

Obowiązek ten znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien być więc sporządzany tak, by jego regulacje nie wykraczały poza unormowania ustawowe, nie wprowadzały nieprzewidzianych wyjątków od obowiązujących przepisów, nie powtarzały kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powinien zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Ze względu na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do planu zagospodarowania przestrzennego w 2005 r. i uchwalenia zaskarżonej uchwały w dniu [...]marca 2012 r., sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego dokonane być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). - dalej w skrócie: u.p.z.p, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Ocena zatem zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie przy uwzględnieniu przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu.

W ocenie sądu podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące niezgodnego z przepisami prawa zdefiniowania w uchwale parametrów zabudowy, mimo że w znacznym zakresie odnoszą się do definicji zawartych w części ogólnej uchwały, dotyczą także parametrów ustalonych dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem [...] i usytuowanej w tym terenie działki skarżącej, gdyż mają wpływ na ich ukształtowanie i stosowanie. Zatem zaskarżenie uchwały w tym zakresie nie wykracza poza granice wynikające z posiadanego interesu prawnego skarżącej.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła zasadność tylko jednego z postanowionych przez skarżącą zarzutów.

Skarżąca słusznie zarzuciła, że definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej przyjęta w § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały nie jest zgodna z obowiązującą w dacie uchwalenia planu definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż posługuje się pojęciem "gruntu rodzimego", a więc nieaktualnym.

Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 7 kwietnia 2009 r.) nadano nowe brzmienie § 3 pkt 22 w/w rozporządzenia przez wprowadzenie nowej definicji terenu biologicznie czynnego w miejsce obowiązującej wcześniej definicji powierzchni terenu biologicznie czynnej. Od daty wejścia w życie tej zmiany legalna definicja terenu biologicznie czynnego nakazuje jako teren spełniający to kryterium rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Przyjęta w uchwale definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej wprowadza zaś kryterium nakazujące rozumienie terenu biologicznie czynnego jako gruntu rodzimego, a także dopuszcza uwzględnienie powierzchni mającej inny charakter, ale tylko urządzonej jako stałe trawniki lub kwietniki. Tym samym w sposób nieuprawniony modyfikuje definicję wynikającą z przepisów prawa, wprowadzając kryteria ograniczające w znaczący sposób możliwość ustalenia terenu biologicznie czynnego podlegającego obowiązkowi zachowania na terenie działki, jak też możliwość zachowania ustalonego w uchwale wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego na poziomie 60 % dla przedmiotowej działki.

Sprzeczne z przepisami prawa ustalenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 14 obejmujące powyższą definicję, stanowiąc wyraz naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powoduje zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały w tej części. Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadne jest uwzględnienie skargi w tym zakresie i na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obr. [...].

W ocenie sądu skarga zarzucając z powyższych powodów naruszenie prawa także w zakresie ustalenia zawartego w § 6 ust. 2 pkt 2a uchwały wykracza poza dopuszczalną granicę zaskarżenia wyznaczoną granicami interesu prawnego, w tym przypadku ograniczonego do ustaleń planu odnoszących się do działki ew. nr[...] z obr. [...], bowiem działka zlokalizowana jest na obszarze wspomagającym System Przyrodniczy W., a przedmiotowe ustalenie dotyczy terenów Systemu Przyrodniczego W.. Z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego w tym zakresie skarga podlega odrzuceniu.

W ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1, art. 6 ust.2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i 6) w związku z wewnętrzną sprzecznością definicji obejmujących wskaźniki powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy, a także w związku ze sprzecznością definicji wskaźnika powierzchni zabudowy z polską normą PN-ISO 9836:1997 i definicją określoną w § 63 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Należy podkreślić, że w dacie uchwalania przedmiotowego planu stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie podlegały obowiązkowemu określeniu m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Doprecyzowanie pojęcia intensywności zabudowy nastąpiło dopiero na skutek nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010r., a zatem gmina dysponowała większą niż dzisiaj swobodą w zakresie ustalania wskaźników intensywności zabudowy. Z kolei z treści § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uchwalania planu wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Uwzględniając powyższe przepisy należy wskazać, że określenie w planie dwóch wskaźników tj. wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy było praktyką dopuszczalną. Wbrew twierdzeniom skargi nie zachodzi wewnętrzna sprzeczność przepisów uchwały przy zestawieniu obu tych definicji, gdyż ustalone w planie wskaźniki są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy.

W ocenie sądu brak jest również sprzeczności w zakresie definicji wskaźnika powierzchni zabudowy zarówno z definicją powierzchni zabudowy wynikającą z przywołanej polskiej normy, jak też definicją określoną we wskazanym wyżej rozporządzeniu. Należy przede wszystkim zauważyć, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386), a więc od 1 stycznia 2003r. stosowanie ustaleń normy PN-ISO 9836:1997 nie było obligatoryjne. Dopiero rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 ze zm.) wprowadziło zasadę określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych według tej normy. Nie można więc zarzucać sprzeczności z definicją powierzchni zabudowy stosowaną na gruncie rozporządzenia, które weszło w życie po uchwaleniu planu. Nadto sama definicja wskaźnika powierzchni zabudowy przyjęta w planie posługuje się pojęciem terenu zajętego przez wszystkie budynki zlokalizowane na terenie, w stanie wykończonym. Posługuje się więc w tym zakresie pojęciem tożsamym do użytego w pkt 5.1.2.1 powoływanej przez skarżącą normy, która stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Nie można czynić zarzutu w związku z tym, że uchwała nie precyzuje dodatkowo, jak ma być wyznaczana powierzchnia zabudowy, tylko dlatego, że taka definicja została w normie sformułowana (pkt 5.1.2.2 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu). Trzeba przede wszystkim uwzględnić, że norma ma charakter technicznej wskazówki, w odróżnieniu od przepisu prawa. Ustalenia planu zagospodarowania jako przepisy prawa miejscowego podlegać będą wykładni organów stosujących te normy właśnie w zakresie wyznaczenia terenu zajętego przez budynek w stanie wykończonym, dla których wskazówkę interpretacyjną stanowić może zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem polska norma, zapewne w większym stopniu aniżeli definicja "konturu budynku" z przywołanego przez skarżącą rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na to, że definicja planistyczna wskaźnika powierzchni zabudowy została sprecyzowana przez użycie pojęcia "na działce budowlanej" nie może być wątpliwości, że pojęcie terenu jakim posłużono się w tej definicji dotyczy wyłącznie terenu działki budowlanej, a nie jak to sugeruje skarżąca terenu jednostki planistycznej 19UA/UH, dlatego sąd nie dostrzega niejasności uchwały w tym zakresie. Podobnie sąd nie dostrzega niejasności, ani też sprzeczności z normą prawa w tym, ze zgodnie z definicją wskaźnik powierzchni zabudowy na działce budowlanej stanowi wartość procentową, która uwzględnia całkowitą powierzchnię działki budowlanej, nie zaś powierzchnię działki inwestycyjnej, odrębnie zdefiniowanej w uchwale. Definicja działki budowlanej wskazuje wyraźnie, iż jest to działka spełniająca wymogi realizacji obiektów budowlanych, a więc do jej powierzchni należy odnosić ustalane parametry zabudowy. Tymczasem działka inwestycyjna zdefiniowana w uchwale według kryteriów definiujących działkę budowlaną, stanowi tylko potencjalną działkę do zabudowy.

W ocenie sądu nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia zasad sporządzania planu w związku z niejasnym ustaleniem w § 6 ust. 7 pkt 3 uchwały nakazu podczyszczania odprowadzanych wód opadowych do gruntu lub na powierzchnię gruntu, który powoduje dowolność interpretacyjną organów administracji stosujących te przepisy, bowiem skarżąca nie zauważa, że ustalenie w zakresie tak określonego nakazu odsyła wprost do przepisów szczególnych. W takim przypadku stawianie zarzutu niejasności sformułowania uchwały jest nieuzasadnione, gdyż wątpliwości organu stosującego ten przepis mogą co najwyżej dotyczyć wykładni przepisu szczególnego, albo być dowolnym działaniem tego organu, podlegającym ocenie w innym postępowaniu.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej co do tego, że uchwała w § 16 ust. 21 pkt 3 zawiera niejasne ustalenia, a zatem niemożliwe do interpretacji i zastosowania jak: zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza oraz nakaz realizacji układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza. W ocenie sądu powyższy zarzut jest nieuprawniony. Nie można pomijać tego, że działka skarżącej usytuowana jest w terenie 19UA/UH położonym w zasięgu korytarza powietrza, dlatego określone w tym pkt uchwały dodatkowe ustalenia związane z charakterystyką tego obszaru stanowią uzupełnienie i uszczegółowienie określonych w tej samej części uchwały wymagań dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (parametrów, wskaźników). Trzeba mieć na uwadze, że tak określone wymagania znajdą zastosowanie przy uwzględnieniu właśnie dodatkowych przesłanek określonych w pkt dotyczącym szczególnych warunków zagospodarowania terenu (zabudowa o takich parametrach będzie możliwa, o ile nie będzie sprzeczna z tymi szczególnymi uwarunkowaniami). Nie jest więc uzasadnione określanie szczegółowe innych jeszcze kryteriów, skoro nie musiałyby w konkretnej sytuacji znaleźć zastosowania, gdy okaże się, że ustalone wymagania pozwalają na zabudowę zgodną ze szczególnymi uwarunkowaniami, które także potencjalny inwestor musi brać pod uwagę, a określony nakaz i zakaz o tym informują.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, art. 147 § 1 i 151 P.p.s.a.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a.



Powered by SoftProdukt