Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 936/12 w sprawie ze skargi J. G. na pismo Wojewody W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 936/12, odrzucił skargę J. G. na pismo Wojewody W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, z następującym uzasadnieniem.

W dniu [...] maja 2012 r. J. G. złożył wniosek o przyznanie jako osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta P. poinformował skarżącego, że wniosek został rozpatrzony pozytywnie, jednak warunkiem udzielenia dotacji jest jej zabezpieczenie przez poręczenie trzech poręczycieli. Skarżący (w pismach z dnia [...] czerwca 2012 r. i [...] lipca 2012 r.) wniósł do Starosty P. o odstąpienie od powyższego warunku jako niezgodnego z prawem, tj. § 5 i § 6 pkt 2 lit. h rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu własnego do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.), jednocześnie zobowiązując się – w sytuacji przyznania mu ustalonej pomocy – do natychmiastowego poddania się dobrowolnej egzekucji na mocy stosownego aktu notarialnego. W odpowiedzi Starosta P. (pismami z dnia [...] lipca 2012 r. i [...] lipca 2012 r.) podtrzymał swoje stanowisko w zakresie formy zabezpieczenia dotacji na podjęcie działalności gospodarczej, jaką jest poręczenie trzech osób fizycznych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. J. G. złożył do Wojewody W. skargę na "decyzję" Starosty P. z dnia [...] lipca 2012 r., warunkującą przyznanie mu środków na podjęcie działalności gospodarczej poręczeniem osób fizycznych, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu środków zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Wojewoda W. w piśmie z dnia [...] września 2012 r. stwierdził, że w trakcie postępowania skargowego Starosta P. ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ uznał, że zarzuty skarżącego co do niezgodności z prawem wymagania przy przyznawaniu dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej poręczenia trzech osób fizycznych nie zostały potwierdzone.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę J. G. na powyższe pismo. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony akt został wydany w następstwie rozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Stwierdził, że sprawa niniejsza może zakończyć się wydaniem decyzji negatywnej dla skarżącego, pozostawieniem jego wniosku bez rozpatrzenia bądź zawarciem umowy o przyznanie dotacji, w związku z czym nie można uznać, by skierowane w jego trakcie do J. G. pismo Wojewody W. z dnia [...] września 2012 r. odpowiadające na jego skargę można było zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie oraz uwzględniwszy fakt, że do sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na rozstrzygnięcie podejmowane na skutek skargi przewidzianej w art. 227 i nast. k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

J. G. złożył skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie sprawy w trybie art. 195 § 2 przez WSA w P. z uwagi na to, że zażalenie jest oczywiście uzasadnione i zarzuca nieważność postępowania, oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że pismo Wojewody W. z dnia [...] września 2012 r. nie stanowi "innych aktów lub czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co spowodowało oczywiście nieuzasadnione odrzucenie skargi i brak merytorycznego rozpoznania sprawy,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 227 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo skarżącego z [...] sierpnia 2002 r. skierowane do Wojewody W. było skierowane w trybie skargi z art. 227 k.p.a., podczas gdy organ powinien potraktować je jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 2 p.p.s.a., ewentualnie jako odwołanie.

3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. § 6 ust. 2 pkt 2 lit. h rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienia wkładu do spółdzielni socjalnej poprzez uznanie, że jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia w przedmiotowej sprawie jest poręczenie, podczas gdy przepis wymienia również inne sposoby, proponowane we wniosku przez samego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo Wojewody W. z dnia [...] września 2012 r. stanowi "inny akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest to bowiem żaden z aktów lub czynności wymienionych w pozostałych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a., a jednocześnie związane są z nim prawa lub obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa, a mianowicie prawo do dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej oraz obowiązek przedstawienia poręczeń trzech osób zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r.

Skarżący został wezwany do przedstawienia zabezpieczenia w postaci poręczenia trzech poręczycieli w terminie 14 dni w formie czynności technicznej, a nie decyzji administracyjnej. Skarżący "odwołał się" od niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli na "inne akty lub czynności" nie przysługuje środek zaskarżenia, to przesłanką późniejszej skargi do WSA jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie zatytułował swoje pismo "skarga", jednak sam tytuł pisma nie przesądza o tym, jaki środek został przez stronę złożony.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że organ naruszył § 6 ust. 2 pkt 2 lit. h cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. z uwagi na to, że wezwał skarżącego do złożenia zabezpieczenia w postaci poręczenia aż trzech poręczycieli, pomimo tego, że przepis ten wskazuje jeszcze inne możliwe sposoby zabezpieczenia, które zresztą w swoim wniosku o przyznanie dotacji wskazywał sam skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. III SAB 7/99, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 27, LEX nr 40203, które to stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego i jest obecnie powszechnie aprobowane).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że objęte skargą pismo Wojewody W. z dnia [...] września 2012 r. stanowi odpowiedź udzieloną skarżącemu na skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a. na działalność Starosty P. Pismo J. G. z dnia [...] sierpnia 2012 r., adresowane do Wojewody W., zatytułowane zostało przez stronę jako "skarga na decyzję Starosty P. [...] dostarczoną [...] sierpnia 2012 roku warunkującą przyznanie środków osobie niepełnosprawnej na podjęcie działalności gospodarczej, poręczeniem osób fizycznych". Zarówno treść tego pisma, jego tytuł, jak również adresat wskazuje, że prawidłowo zakwalifikowano je jako skargę określoną w dziale VIII k.p.a. Zgodnie z 229 pkt 2 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest wojewoda lub organ wyższego stopnia. Tym samym nie ma racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że pismo J. G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które – w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. – kieruje się do organu właściwego, tj. w tym wypadku Starosty P.

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić ponadto należy, że procedura przyznawania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej jest procedurą dwuetapową (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I GPS 1/12). Do takiego wniosku uprawnia przede wszystkim analiza treści art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu osoba niepełnosprawna może otrzymać środki, o których mowa w tym przepisie, w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą. Takie sformułowanie oznacza, że najpierw powinno zapaść rozstrzygnięcie przesądzające, czy wnioskodawca może otrzymać środki, natomiast w przypadku uwzględnienia wniosku kolejnym etapem jest określenie wysokości środków, co następuje w umowie zawartej ze starostą. Potwierdzeniem powyższej wykładni jest również analiza ust. 3 przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia. Ustawodawca bowiem delegował ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do osobnego określenia w rozporządzeniu: warunków oraz trybu przyznawania i zwrotu środków (art. 12a ust. 3 pkt 1), formy zabezpieczenia zwrotu środków w przypadku naruszenia warunków umowy dotyczącej ich przyznania (art. 12a ust. 3 pkt 2) oraz wzoru wniosku i niezbędnych elementów umowy dotyczącej przyznania środków (art. 12a ust. 3 pkt 3). Również w tym przepisie ustawodawca wyodrębnił etap rozpoznawania wniosku o przyznanie, a także etap związany z zawieraniem umowy. Ustawowo określony model procedury przyznawania środków, o których mowa w art. 12a ust.1 ustawy o rehabilitacji został rozwinięty i uszczegółowiony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej. Wskazano w nim, że na procedurę przyznawania środków składa się etap rozpatrzenia wniosku przez starostę (§ 4 i § 5) oraz – w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku – etap negocjacji i zawarcia umowy z wnioskodawcą (§ 6 rozporządzenia). W orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, że prowadzona przed organem administracji procedura poprzedzająca zawarcie umowy cywilnoprawnej i kończąca się odmową zawarcia umowy jest procedurą administracyjną, podlegającą kontroli sądu administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06). Natomiast w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku przez starostę po stronie wnioskodawcy pojawia się roszczenie o podjęcie negocjacji i w następstwie o zawarcie umowy, której przedmiotem jest wypłata środków, o jakich mowa w art. 12a ustawy o rehabilitacji. W ten sposób pomiędzy wnioskodawcą a starostą nawiązuje się stosunek cywilnoprawny, którego źródłem jest pozytywne rozpatrzenie wniosku, Ewentualny spór wynikający z takiego stosunku prawnego jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a więc jego merytoryczne rozstrzygnięcie podlega kognicji sądów powszechnych (zob. cyt. uchwała NSA z dnia 24 maja 2012 r.).

W niniejszej sprawie wniosek J. G. o przyznanie osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej został rozpatrzony pozytywnie, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Zgodnie z § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku starosta informuje pisemnie wnioskodawcę o rozpatrzeniu wniosku, wzywając go do negocjacji warunków umowy. Z kolei § 6 pkt 2 lit. h tego aktu prawnego wskazuje na jeden z elementów umowy, tj. zabezpieczenie zwrotu środków – formie poręczenia, w tym poręczenia spółdzielni socjalnej, weksla z poręczeniem wekslowym (awal), gwarancji bankowej, zastawu na prawach lub rzeczach, blokady rachunku bankowego lub aktu notarialnego o poddaniu się egzekucji przez dłużnika. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, należy stwierdzić, że niniejsza sprawa w przedmiocie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej znajduje się na etapie negocjacji, tj. etapie niepodlegającym kognicji sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.