Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu z dnia [...]r.: - Nr 167/2012 w sprawie powołania na stanowisko p.o. dyrektora Domu Pomocy Społecznej, - Nr 168/2012 w sprawie udzielenia pełnomocnictwa oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda, powołując się na przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność podjętych [...] lutego 2012 r. uchwał Zarządu Powiatu:

- Nr 167/2012 w sprawie powołania na stanowisko p.o. dyrektora Domu Pomocy Społecznej;

- Nr 168/2012 w sprawie udzielenia pełnomocnictwa A.S. - p.o. dyrektora Domu Pomocy Społecznej.

W uzasadnieniu wskazał, iż doręczone mu w dniu 3 sierpnia 2012 r., na uprzednie wezwanie z [...] lipca 2012 r., uchwały Zarządu Powiatu istotnie naruszają prawo.

Odnośnie uchwały Nr 167/2012 organ nadzoru uznał, iż narusza ona przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2008 Nr 223, poz. 1458 ze zm.).

Stwierdził, iż przytoczone w nadesłanych wraz z uchwałami wyjaśnieniach Zarządu Powiatu, przyczyny powierzenia obowiązków dyrektora Domu Pomocy Społecznej A.S., będącej równocześnie dyrektorem Domu Pomocy Społecznej ( tj. planowane połączenie tych dwóch domów pomocy społecznej oraz ich problemy finansowe) nie mogą uzasadniać powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu. Wywiódł, iż zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Natomiast stosownie do art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej "zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Uprawnienie zarządu powiatu do zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, zdaniem Wojewody, nie oznacza, że może ono odbywać się wbrew ustawowym warunkom dokonania tych czynności, w szczególności zakresie trybu ich zatrudniania. Dyrektor domu pomocy społecznej jest pracownikiem samorządowym, a zatem jego status określa ustawa o pracownikach samorządowych. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy, zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę. Z art. 7 pkt 3 ustawy wynika, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec kierowników samorządowej jednostki organizacyjnej wykonuje starosta. Organ nadzoru podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 127/09, zgodnie z którym powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Pomimo występującej praktyki w administracji publicznej "powierzania pełnienia obowiązków", instytucja ta nie znajduje oparcia w prawie. Pogląd ten został powszechnie zaakceptowany w orzecznictwie innych sądów administracyjnych - m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z 26 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 1248/11. Zdaniem organu nadzoru, Zarząd Powiatu powierzając A.S. pełnienie obowiązków dyrektora Domu Pomocy Społecznej, będącego jednostką organizacyjną pomocy społecznej w rozumieniu art. 112 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wykroczył ponad przyznaną w art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz dekodowaną z przywołanych powyżej przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, kompetencję nawiązywania stosunku pracy z kierownikiem jednostki organizacyjnej. Wskazał, na pogląd WSA w Poznaniu, iż kompetencja do dokonania określonej czynności prawnej w prawie publicznym nie może być jedynie domniemywana, tylko winna znajdować swe wyraźne umocowanie w przepisach ustrojowych. Jak wskazuje się w doktrynie stosunek pracy kierowników jednostek organizacyjnych powiatu powstaje i podlega rozwiązaniu na podstawie uchwały zarządu, który musi przy tym uwzględnić przepisy odrębnych ustaw określających warunki, jakim kierownicy tych jednostek winni odpowiadać oraz szczególny tryb postępowania w tych sprawach (A. Agopszowicz, w: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, C.H. BECK 1997 r., s. 204 nb 1; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2008 r., III SA/Wr 42/07, Lex nr 341105). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Jako ugruntowany w orzecznictwie sądowym Wojewoda wskazał pogląd, że obowiązek przeprowadzenia naboru na stanowisko kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia naboru będzie więc miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza powiatowej jednostki organizacyjnej, jak i dla kandydatów już w takiej jednostce zatrudnionych (wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 467/08, Lex nr 400307, wyrok WSA w Łodzi z 27 marca 2008 r. III SA/Łd 48/08; wyrok WSA w Szczecinie z 27 listopada 2008 t., II SA/Sz 664/08 ). W ocenie organu nadzoru powołanie A.S. na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora Domu Pomocy Społecznej stanowiło obejście przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownicze w jednostce samorządu terytorialnego.

Ponadto Wojewoda zauważył, że przez podjęcie uchwały o powołaniu A.S., będącej dyrektorem Domu Pomocy Społecznej na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora Domu Pomocy Społecznej, doszło faktycznie do nawiązania z nią drugiego stosunku pracy. Zarząd Powiatu, w wyniku obu kontrolowanych uchwał, powierzył jednej osobie mienie dwóch odrębnych pełnoetatowych kierowniczych stanowisk urzędniczych w dwóch odrębnych jednostkach organizacyjnych powiatu. W ocenie organu nadzoru, ani przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, ani Kodeksu pracy nie dopuszczają takiej możliwości. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych możliwe jest jedynie przeniesienie pracownika samorządowego do pracy w innej jednostce na warunkach w tym przepisie określonych.

Odnośnie uchwały Nr 168/2012 w sprawie udzielenia pełnomocnictwa A.S. - p.o. dyrektora Domu Pomocy Społecznej, organ nadzoru stwierdził, iż konieczność stwierdzenia jej nieważności stanowi konsekwencję stwierdzenia nieważności Uchwały 167/2012. Skoro bowiem powołanie A.S. na stanowisko p.o. dyrektora Domu Pomocy Społecznej było niezgodne z prawem, to automatycznie odpadła podstawa do udzielenia jej pełnomocnictwa.

W złożonej dnia 24 września 2012 r. skardze Powiat domagał się uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody, doręczonego mu w dniu 24 sierpnia 2012 roku.

W motywach skargi Powiat zakwestionował stanowisko Wojewody, iż unieważnione rozstrzygnięciem nadzoru uchwały Zarządu istotnie naruszają prawo. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 112 ust.7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust.1 tej ustawy, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. W przedmiotowej sprawie Zarząd Powiatu powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Domu Pomocy Społecznej A.S., która spełnia wszystkie wymogi z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przewidziane dla osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej tj. posiada dłuższy aniżeli 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Przed powierzeniem tej osobie obowiązków dyrektora Domu Pomocy Społecznej Zarząd Powiatu dopełnił obowiązku zasięgnięcia opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, która była pozytywna.

Odnosząc się do możliwości powierzenia obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w tym także kierownika ( dyrektora ) domu pomocy społecznej Powiat zwrócił uwagę na występującą rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie o sygn. akt IV SA/GI 1208/07 w którym, dopuszczając co do zasady powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, Sąd ten wskazał jedynie, że do osób tych należy stosować wymogi określone w art. 122 ustawy pomocy społecznej. Podkreślał, iż wobec faktu, że w przepisach prawa pozytywnego brak jest wyraźnego zapisu dotyczącego zakazu powierzania pełnienia obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej, uzasadnione jest opieranie się w tym zakresie przez odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego, na prawomocnych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej, w tym przypadku na powołanym rozstrzygnięciu WSA w Gliwicach.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Wojewody, że poprzez powierzenie A.S. pełnienia dodatkowo obowiązków dyrektora DPS doszło do nawiązania drugiego, pełnoetatowego stosunku pracy, co w ocenie organu nadzoru jest niedopuszczalne. Zdaniem Powiatu kwestia organizacji pracy przez kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, pozostaje poza zakresem oceny organu nadzoru, który uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności aktów organów powiatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie nadzoru. W ocenie Wojewody aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż dopuszczalność powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących ( wyroki NSA w sprawie I OSK 127/09 i WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 1248/11 ). Skoro z żadnych przepisów nie wynika dopuszczalność powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej, należy więc uznać, że nie ma takiej możliwości prawnej. Powierzenie przez Zarząd Powiatu A.S. pełnienia obowiązków dyrektora Domu Pomocy Społecznej nastąpiło zatem z przekroczeniem przyznanej w art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz dekodowanej z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, kompetencji nawiązywania stosunku pracy z kierownikiem jednostki organizacyjnej. Podkreślił, iż kompetencja do dokonania określonej czynności prawnej w prawie publicznym nie może być domniemywana, tylko winna znajdować swe wyraźne umocowanie w przepisach ustrojowych. Stosunek pracy kierowników jednostek organizacyjnych powiatu powstaje i podlega rozwiązaniu na podstawie uchwały zarządu, który musi przy tym uwzględnić przepisy odrębnych ustaw określających warunki, jakim kierownicy tych jednostek winni odpowiadać oraz szczególny tryb postępowania w tych sprawach ( wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2008 r., III SA/Wr 542/07, Lex nr 341105) przewidujący jako zasadę otwarty i konkurencyjny nabór kandydatów na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze. Wymóg przeprowadzenia naboru ma zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza powiatowej jednostki organizacyjnej, jak i dla kandydatów już w takiej jednostce zatrudnionych (wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 467/08, Lex nr 400307, wyrok WSA w Łodzi z 27.3.2008 r., III SA/Łd 48/08; wyrok WSA w Szczecinie z 27 listopada 2008 r., II SA/Sz 664/08 ). W ocenie organu nadzoru, powołanie A.S. na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora Domu Pomocy Społecznej stanowiło obejście przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownicze w jednostce samorządu terytorialnego.

Wojewoda nie podzielił argumentacji skarżącego, że fakt powierzenia jednej osobie obowiązków kierowniczych w dwóch domach pomocy społecznej i ocena jego prawnej dopuszczalności "pozostaje poza zakresem oceny organu nadzoru". Stwierdził, że w rozstrzygnięciu nadzorczym jedynie dodatkowo wskazał, iż poprzez podjęcie uchwały o powołaniu A.S.na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora Domu Pomocy Społecznej, która pełniła wówczas funkcję dyrektora Domu Pomocy Społecznej, w świetle przepisów prawa pracy i ustawy o pracownikach samorządowych doszło faktycznie do nawiązania z nią drugiego pełnoetatowego stosunku pracy czego nie dopuszczają przepisy ustawy o pracownikach samorządowych .

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanych przez Wojewodę uchwał wykazała, iż naruszają one istotnie prawo, zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Bezzasadny okazał się zarzut strony skarżącej, iż w ramach podjęcia uchwały nr 167/2012 dopuszczalnym było zastosowanie instytucji "powierzenia obowiązków" dyrektora domu pomocy społecznej. Zgodzić się należy z Wojewodą, iż powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej powiatu ( tu: domu pomocy społecznej) musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Mimo występującej w administracji praktyki "powierzania pełnienia obowiązków", ta instytucja nie znajduje bowiem oparcia w prawie. Nie przewidują jej zwłaszcza wskazane jako podstawa prawna podjętej uchwały przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej jak też pozostałe przepisy tych ustaw, jak też regulacje ustawy o pracownikach samorządowych oraz inne przepisy powszechnie obowiązujące.

Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej oznacza niedopuszczalność podjęcia przez zarząd powiatu uchwały w takim przedmiocie. Uchwała taka musiałaby się bowiem opierać na swoistej analogii, niedopuszczalnej w tym przypadku ze względu na fundamentalną dla prawa publicznego zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało nie budzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji nie wyrażonych wprost w przepisach. Brak przy tym podstaw do uznania istnienia luki prawnej w tej kwestii, bowiem można przytoczyć przykłady rozwiązań wskazujących, iż tam gdzie ustawodawca miał zamiar wprowadzić możliwość powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne, to ją wprost w przepisach zawarł. Tak jest np. w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), w której w art. 36a ust. 4a przewidziano możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły.

Ponadto stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, do zadań zarządu powiatu należy, w odniesieniu do kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, wyłącznie ich zatrudnianie i zwalnianie. Przepis art. 26 ust. 2 powołanej ustawy samorządowej stanowi, że status prawny pracowników starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu określa odrębna ustawa. Jako odrębną ustawę w rozumieniu tego przepisu należy traktować ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr, 223 poz. 1458 ze zm.). Pracownicy samorządowi, to między innymi pracownicy zatrudnieni w powiatowych jednostkach organizacyjnych, a taką jednostką jest bezspornie dom pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych, będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi dokonuje starosta. Dyrektor powiatowej jednostki organizacyjnej, w tym domu pomocy społecznej, jest pracownikiem zajmującym stanowisko kierownicze i do dokonywania w stosunku do niego czynności w sprawach ze stosunku pracy uprawniony jest wyłącznie starosta. Przytoczone powyżej regulacje prawne przewidują zatem podzieloną między zarząd powiatu i starostę kompetencję w sprawach pracowniczych w stosunku do kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 32 ust. 2 pkt 5 przewiduje jako kompetencję zarządu powiatu wyłącznie zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Dalszych kompetencji zarządu powiatu w zakresie stosunków pracy wymienionych osób – jak już wskazano - nie można domniemywać. Dokonywanie innych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy zostało zastrzeżone, jak to już powyżej wskazano, do kompetencji starosty powiatowego.

Ponadto zgodnie z powołanymi przez organ nadzoru przepisami ustawy o pracownikach samorządowych, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie umowy o pracę, jest otwarty i konkurencyjny. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie powierzenie obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej odbyło się bez zachowania trybu określonego w ustawie o pracownikach samorządowych.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr 167/2012 w sytuacji braku dla niej podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Tego typu wada jest na tyle istotna, że musiała skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały ( art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z kolei konsekwencją uznania, iż Wojewoda zaskarżonym aktem nadzoru zasadnie stwierdził nieważność tej uchwały było uznanie, iż zasadnie stwierdzono również nieważność uchwały nr 168/2012 udzielającej pełnomocnictwa osobie której – bezpodstawnie – powierzono obowiązki dyrektora Domu Pomocy Społecznej.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej o niejednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kwestii dopuszczalności powierzenia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, zauważyć należy, iż w przeciwieństwie do orzeczeń powołanych przez organ nadzoru, przedmiotem rozważań WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2008 r. nie był wskazany problem. Wprawdzie sąd ten nie zakwestionował legalności powierzenia uchwałą zarządu powiatu obowiązków dyrektora powiatowego centrum pomocy rodzinie, to przedmiotem swych rozważań uczynił wyłącznie kwestię wymagań kwalifikacyjnych osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Brak argumentacji odnoszącej się do kwestii spornej w rozpoznawanej sprawie uniemożliwia zatem sądowi orzekającemu odniesienie się do zajętego jedynie w sposób "dorozumiany" stanowiska WSA w Gliwicach.

Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na brak podstaw do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) skargę oddalił.