Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 roku znak[...] wydanym na podstawie art. 80 ust.2 pkt 1 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 roku, poz.1332 z późn.zm.) w związku z art. 20 § 1 pkt 4, art.119, art.120, art.121, art.64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 roku, poz. 1201 z późn.zm.), zwanej dalej u.p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat [...] nałożył na A. P. grzywnę w wysokości 78 662,40 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku.

W uzasadnieniu wskazał, że A. P. nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku, "polegającego na nakazaniu rozbiórki fundamentów wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,0 x 12,0 m zlokalizowanego w północno-zachodnim narożniku działki nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K.. Wysokość grzywny została obliczona na podstawie art.121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosi 4 097 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23.11.2017 r. – Dziennik Urzędowy GUS z 2017 r poz.50). Piąta część tej kwoty to 819,40 zł. Powierzchnia zabudowy fundamentów wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego wynosi 96 m 2 (8,0 x 12,0 m).

W zażaleniu na to postanowienie A. P. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego zarzucając, że decyzja jest niewykonalna, ponieważ została skierowana do inwestora który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 roku znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art.144 K.p.a. w związku z art.18 oraz art.23 § 1 i 4 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podał, że na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniach [...] stycznia 2016 roku, [...] kwietnia 2016 roku oraz [...] listopada 2017 roku ustalono, że nałożony obowiązek nie został wykonany. Organ egzekucyjny wystosował do zobowiązanego w dniu 19 stycznia 2016 roku upomnienie. W dniu [...] kwietnia 2017 roku wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...].

Nadto organ wskazał, że ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 roku znak: [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] października 2015 roku, a ostatecznym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uwzględnił zarzutu zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Organ odwoławczy podzielił wykładnię przepisu art.121 § 5 u.p.e.a. dokonaną przez organ I instancji, dodatkowo wyjaśniając, że skoro w myśl art.3 pkt 2 prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, to fundament jest częścią budynku i dlatego przesłanki z art.121 § 5 u.p.e.a. zostały spełnione

Ustosunkowując się do zarzutu zażalenia organ Ii instancji stwierdził, że w toku postepowania egzekucyjnego niemożliwe jest badanie zasadności tytułu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Skarga podlegała uwzględnieniu z urzędu, pomimo bezzasadności jej zarzutów.

Stosownie do art.121 § 5 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2017.1201 t.j.) jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Istotnym jest zatem dokonanie wykładni pojęć: "budynek", "część budynku" oraz "powierzchnia zabudowy".

W dacie wykonania przedmiotowego fundamentu (październik 2013 r.) ustawową definicję budynku zawierał przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz.U.2011.94.551), według którego pod pojęciem budynku należało rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przekór budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Budowlą był każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art.3 pkt 3 p.b.). Podkreślenia wymaga, że przepis ten zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury.

Obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w art. 3 pkt 2 p.b. warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek.

Dla stwierdzenia, czy dany obiekt budowlany jest budynkiem czy też nie jest, istotny jest rzeczywisty stan danego obiektu budowlanego wyznaczony kryteriami ustawowymi, trwałym związaniem obiektu z gruntem, wydzieleniem z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadaniem fundamentów oraz dachu.

Obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w art. 3 pkt 2 p.b. warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek.

Dla zakwalifikowania obiektu jako budynku istotne jest to, czy został on zrealizowany jako obiekt trwale związany z gruntem, posiadający fundamenty, przegrody budowlane wydzielające go z przestrzeni (ściany) oraz dach. To samo dotyczy części budynku. W rozumieniu przepisu art.121 § 5 u.p.e.a. za część budynku nie może być uznany efekt wykonania pewnych (w szczególności początkowych) robót budowlanych, nie prowadzących do powstania obiektu o jakim mowa w art.3 pkt 2 prawa budowlanego. Termin "część budynku" odnosi się zatem do obiektu będącego już budynkiem, a nie do fazy budowy budynku.

Odnośnie do kolejnego pojęcia, skonstatować należy, że ustawodawca nie sformułował legalnej definicji powierzchni zabudowy. Jednak pomocnicza może tu być definicja zawarta w Polskiej Normie - PN-ISO 9836:2015-12 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Zgodnie z pkt 5.1.2.1. tej normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie z kolei z pkt 5.1.2.2. powołanej normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu.

Całkowicie błędne jest zatem twierdzenie organu, że powierzchnia zabudowy fundamentów wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego wynosi 96 m 2 (8,0 m x 12,0 m), gdzie parametry 8,0 m i 12,0 m oznaczają długość ścian fundamentowych o szerokości 30 cm i wystających ponad teren na wysokość 30 cm.

Teren obramowany wykonanymi murkami fundamentowymi nie może być uznany za powierzchnię zabudowy części budynku z dwóch powodów: po pierwsze, w rozumieniu przepisu art.121 § 5 u.p.e.a. fundamenty budynku nie mogą być uznane za część budynku, po drugie, powierzchnia zabudowy fundamentów wyznaczona jest przez ich rzut (samych murków) na powierzchnię terenu.

Dlatego też wykonane fundamenty projektowanego budynku nie mogą być kwalifikowane jako część budynku. Oznacza to, że do obiektów budowlanych lub ich części, co do których orzeczono o nakazie rozbiórki, a które nie są budynkami lub częściami budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować art. 121 § 5 u.p.e.a. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi podzielić należy pogląd organów, że na etapie określania wysokości grzywy w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 października 2017 roku (sygn. II OSK 2394/16 , LEX nr 2426967), że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., że badanie dopuszczalności egzekucji nie obejmuje ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji oraz że kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nie może stanowić skutecznej podstawy skargi na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdyż może ona stanowić podstawę wniesienia zarzutów.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.