Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 312/19 w sprawie ze skargi M. P. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M. P. i M. C. solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 312/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. P.-C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 marca 2019 r., którą w pkt 1 Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia 14 stycznia 2019 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ..., obręb O. gmina W. – w części, tj. załącznik graficzny w skali 1:5000 i ustaliło linie rozgraniczające teren inwestycji; w pkt 2 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 22 sierpnia 2018 r. G. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wystąpiła do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Następnie decyzją z dnia 4 marca 2019 nr ... Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. P.-C. i M. C.. Strony zarzuciły wydanie decyzji pomimo niespełnienia przesłanki dotyczącej dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ich zdaniem organ nie wskazał, dlaczego uznał farmę fotowoltaiczną za urządzenie infrastruktury technicznej. W ocenie skarżących brak jest podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej.

Decyzją z dnia 4 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3–5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; dalej u.p.z.p.): 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. załącznik graficzny w skali 1:5000 i ustaliło linie rozgraniczające teren inwestycji, 2. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części. Kolegium wyjaśniło, że lokalizacja elektrowni słonecznych (nazywanych również farmami fotowoltaicznymi), co do zasady, odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW) oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Jednakże w sytuacji, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to lokalizacja elektrowni słonecznej odbywa się poza "władztwem planistycznym", w oparciu o przepisy szczególne normujące poszczególne dziedziny życia w obszarze społeczno-gospodarczym. Zdaniem organu, elektrownia słoneczna nie jest inwestycją celu publicznego, bowiem nie mieści się w katalogu celów publicznych o jakich mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204) w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wobec tego jej lokalizacja odbywa się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty stanowi niejako urzędową informację dla inwestora o warunkach wynikających z przepisów u.p.z.p. oraz przepisów szczególnych, po których spełnieniu będzie dopuszczalna realizacja projektowanego przez niego przedsięwzięcia. Szczególnie istotny jest tu przepis art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 (względy ochrony ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zaliczył farmę fotowoltaiczną do urządzeń infrastruktury technicznej i odstąpił od badania zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały zaliczone elektrownie wiatrowe. Sądy administracyjne zgodnie zaakceptowały pogląd, iż elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wobec powyższego, zgodnie z cytowanym powyżej art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w toku analizowania przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej nie stosuje się zasady "dobrego sąsiedztwa" (wbrew zarzutowi odwołania) i dostępu do drogi publicznej, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Analiza dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie ograniczona jest zatem do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3–5 u.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, że projektowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną jest wystarczające dla tego rodzaju przedsięwzięcia, ponieważ samo będzie taką energię wytwarzało. Ponadto, określenie dla przedmiotowej inwestycji warunków przyłączenia do sieci energetycznej następuje dopiero po przedstawieniu gestorowi sieci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 7 ust. 8d pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 755 ze zm.). Dostęp do urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz energii cieplnej nie jest wymagany, ponieważ inwestor nie przewiduje zapotrzebowania na tego rodzaju media. Teren objęty planowaną inwestycją jest terenem rolnym o gruntach klasy bonitacyjnej nie podlegającej ochronie (grunty orne klasy V).

Wydanie decyzji zostało uzgodnione ze Starostą S. (por. postanowienie z dnia 20 listopada 2018 r. znak: ...) oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. (milczące uzgodnienie z na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto, dla planowanego przedsięwzięcia w dniu 25 lipca 2018 r. została wydana przez Wójta Gminy W. decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań (decyzja jest ostateczna). Powyższe wskazuje zatem na spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3–5 u.p.z.p. i brak przeszkód w wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Wnioskodawca w przedmiotowej sprawie, wbrew dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. załączył mapę w skali 1:5000. Wójt Gminy W. nie wezwał wnioskodawcy do usunięcia braku i procedował w oparciu o wskazany załącznik graficzny. Po przedłożeniu, na wezwanie organu odwoławczego, przez Spółkę prawidłowej mapy w skali 1:1000, Kolegium usunęło uchybienie organu pierwszej instancji i wyznaczyło linie rozgraniczające teren inwestycji. Organ stwierdził jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że skoro organ lokalizacyjny w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej nie bada spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to zbędnym jest wyznaczanie na mapie obszaru analizowanego oraz parametrów zabudowy dla takiego przedsięwzięcia, w tym linii zabudowy i jej graficzne obrazowanie. Za wystarczający załącznik graficzny do decyzji należy uznać mapę obrazującą wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji. Kolegium stwierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera elementy wymagane u.p.z.p., a wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, tj. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja posiada załącznik w postaci analizy oraz mapę w skali 1:1000.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli ww. skarżący. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie na skutek błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej nie powinno spełniać wymogu "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sytuacji gdy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego systemu fotowoltaicznego nie zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu decyzja, po jej zreformowaniu, została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, a zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej m.in. przez wójta.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w przypadku gdy na danym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić jedynie w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Co do zasady uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Wyjątkiem od stosowania tej zasady jest inwestycja polegająca na budowie urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). W przypadku tego typu urządzeń nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie może być bowiem mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy planowane przedsięwzięcie stanowi urządzenie infrastruktury technicznej z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co z kolei powoduje, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Organ stanął na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie stanowi takie urządzenie, natomiast skarżący uważają, że planowana inwestycja takim urządzeniem nie jest i wobec tego przedsięwzięcie powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa".

Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu wyrażonego w powołanym przez pełnomocnika skarżących wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 oraz wydanymi w ślad za nim wyrokami tutejszego Sądu: z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 245/18 i z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 458/18 – dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Prezentowany we wskazanym orzeczeniu NSA pogląd jest odosobniony i nie znajduje oparcia w powołanych poniżej orzeczeniach NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

Dalej Sąd wskazał, że choć ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji urządzeń infrastruktury technicznej, to należy podzielić przeważające stanowisko judykatury, że farmy fotowoltaiczne są takimi urządzeniami w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (wyroki NSA: z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 158/16, z 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 64/16, 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2637/15, z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 798/15, z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1070/14; z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2129/12; z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12; wyrok WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 929/17; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 222/17). Pogląd ten jest już zatem ugruntowany w orzecznictwie, w związku z tym odwoływanie się do poglądu przeciwnego w tym zakresie nie może się ostać.

Za stanowiskiem tym przemawiają regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 755 ze zm.). Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Z kolei z definicji pojęcia "urządzenia" zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia te należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 pkt 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii.

Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się zatem jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Sądy podkreślają, że przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględniającej okoliczność, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych.

Zgodnie z definicją encyklopedyczną, infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Skoro zatem elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej.

Ponadto, w wyroku z dnia z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 158/16 Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie błędną uznał również próbę definiowania pojęcia ustawowego, poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma bowiem jakiegokolwiek znaczenia związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy zobligowane były zatem ocenić, czy przedmiotowa inwestycja, będąca urządzeniem infrastruktury technicznej spełnia wymogi z art. 61 ust. 3–5 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy założeniu, iż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenia i konkluzje organów co do spełnienia wymogów w powyższym zakresie uznać należy za prawidłowe.

Podkreślono, że decyzja organu I instancji posiadała de facto jeden załącznik graficzny w postaci mapy w skali 1:5000 (opis mapy: załącznik 1 i 3 do decyzji). Niemniej jednak, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Wobec tego sama wskazana wyżej okoliczność nie stanowiła naruszenia prawa, jednak słusznie organ II instancji zauważył, że załączona mapa została przedłożona w niewłaściwej skali i w tym zakresie decyzję zreformował.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M. P.-C. i M. C. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów:

1. art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (prawidłowo – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 13 (prawidłowo – art. 2 pkt 13) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 3 pkt 7, 9 i 10 ustawy – Prawo energetyczne w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach ciepła (u.o.z.e.) przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że instalacje odnawialnego źródła energii – urządzenia służące do wytwarzania energii z promieniowania słonecznego – kwalifikują się do "urządzeń infrastruktury technicznej", w wyniku czego Sąd pierwszej instancji, błędnie oceniając prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2019 r. nie uchylił jej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania w stosunku do przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznych, podczas gdy instalacja fotowoltaiczne nie powinna zostać uznana za urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym uznanie, iż zaskarżone przepis ma zastosowanie w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rezultacie zniesiona została rozprawa wyznaczona na 4 grudnia 2020 r. Strony postępowania zostały poinformowane o powyższym pismem z dnia 27 października 2020 r.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w jej zarzutach zasadnie zakwestionowano stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną podlega regulacji z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym przy rozpoznaniu sprawy nie zachodziła konieczność badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, a więc spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki, dostrzegając rozbieżność poglądów w zakresie kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych, przychylił się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, według której elektrownie fotowoltaiczne (farmy fotowoltaiczne) zaliczają się do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (m.in. wyroki NSA: z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 158/16, z 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 64/16, z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2637/15, z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 798/15, z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1070/14; z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2129/12; z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12). Zaznaczyć jednak należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono argumentacji przemawiającej za trafnością przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wymieniony przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, stanowił, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" w związku z potrzebą kwalifikacji obiektów wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, w tym elektrowni wiatrowych i elektrowni fotowoltaicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni zgadza się ze stanowiskiem ukształtowanym w części wyroków sądów administracyjnych, wykluczającym kwalifikowanie urządzeń fotowoltaicznych wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 KW (elektrowni fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16, który wbrew konstatacji Sądu Wojewódzkiego nie zawiera poglądu odosobnionego, a wręcz przeciwnie, koresponduje z innymi judykatami, w których wyłączono możliwość zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastrukturalnych, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyroki NSA 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2011/15, 24 kwietnia 2018 sygn. akt 2727/17, wyrok z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, wyroki WSA: z 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 278/19, z 11 grudnia 2019 II SA/Go 660/19, z 27 lutego 2020 r. II SA/Wr 415/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku II OSK 794/16 zaznaczył m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą.

W wymienionych wyżej wyrokach Sądy trafnie akcentowały, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.

Ta okoliczność zatem wyklucza kwalifikowanie elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Ponadto zgodzić się należy z wnioskowaniem zaprezentowanym w poszczególnych orzeczeniach, że za taką kwalifikacją przedmiotowych obiektów przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zastąpiony § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r.), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawcy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. ww. wyrok NSA II OSK 2727/17, wyrok WSA II SA/Go 660/19.

Ponadto w części wyroków trafnie zwrócono uwagę, że budowy elektrowni fotowoltaicznych służących celom produkcyjnym nie można utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, definiowaną w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jako budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z przepisu art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wyraźnie bowiem wynika, że urządzenia infrastruktury technicznej wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. odpowiadają pojęciu "uzbrojenie terenu". Tym samym błędnie w zaskarżonym wyroku powiązano obiekty wytwarzające energię elektryczną z kategorią infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., jak też w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W tym miejscu warto odnotować, że również w doktrynie do inwestycji infrastrukturalnych nie zalicza się urządzeń służących do produkcji energii elektrycznej, a jedynie urządzenia służące do zaopatrywania w nią, tzw. media (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 231).

Wreszcie należy podkreślić, że stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.

Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".

Wobec powyższego należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. – powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a).

Nawiązując do omawianych wcześniej wyroków, należy wskazać, że dotyczyły one lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych (tzw. farm fotowoltaicznych) o mocy przekraczającej 100 kW. Również w niniejszej sprawie przedmiotem kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy jest lokalizacja farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 25 lipca 2018 r. wydanej dla przedmiotowej inwestycji ustalono, że łączna jej powierzchnia ma wynosić ok. 3,4 ha; działka przeznaczona pod inwestycją to grunty rolne RV, w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się pola uprawne, a w odległości 160 m zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa. W ramach budowy farmy o mocy 1 MW (decyzja dotyczy farmy o mocy 2 MW, składającej się od 1 do 2 odrębnych farm o mocy do 1 MW) zaplanowano: montaż paneli fotowoltaicznych w ilości maksymalnie od 4000 do 8000 sztuk o mocy nominalnej modułu od 250 do 340 W, kontenerowej stacji transformatorowej, linii kablowej energetyczno-światłowodowej, falowników (inwerterów), instalacji kablowej naziemnej i podziemnej, przyłącza energetycznego, ogrodzenia. Podano również, że wytwarzana energia elektryczna dostarczana będzie do sieci elektroenergetycznej poprzez kontenerową stację transformatorową oraz podziemną linię kablową. W ramach inwestycji przewidziano obiekty kubaturowe (inwerter centralny, transformator, pomieszczenia techniczne). Panele zostaną umieszczone w rzędach i posadowione na konstrukcji wsporczej. Ustalono m.in., że w farmie zaplanowano instalację do 80 inwenterów, a w odległości 1 m hałas słyszalny osiąga poziom 75 dB. Przyjęto, że odziaływanie z zakresu emisji hałasu będzie w niewielkim zakresie wykraczać poza granice przedmiotowej działki. Stwierdzono, że podczas realizacji i eksploatacji inwestycji zmianie ulegnie rolnicze wykorzystanie terenu. Planowaną farmę zakwalifikowano jako zabudowę przemysłową (§ 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), a więc przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec takiej charakterystyki inwestycji, produkcyjnego przeznaczenia obiektu, wielkości, parametrów, a zwłaszcza zaplanowanej mocy urządzeń wytwarzających energię wynoszącej do 2 MW – nie można było uznać, iż przedmiotowa zabudowa systemu fotowoltaicznego stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego.

Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Jak słusznie wskazano w cytowanych wyżej wyrokach, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

Sąd Wojewódzki, rozważając kwalifikację prawną spornej farmy fotowoltaicznej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien uwzględnić, że zarówno w tej ustawie jak też w innych regulacjach dotyczących systemów fotowoltaicznych wyróżnia się ich określone rodzaje, w zależności od przeznaczenia i parametrów technicznych. Niewątpliwie różne muszą być wymogi prawne warunkujące np. montaż urządzeń fotowoltaicznych na budynku o mocy nieprzekraczającej 50 kW, od instalacji o większej mocy, a zwłaszcza urządzeń tworzących elektrownię fotowoltaiczną. Dlatego w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym z dniem 14 lipca 2018 r.) określono, że montaż wolno stojących kolektorów słonecznych i urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW – nie wymaga pozwolenia na budowę.

Istotne jest ponadto rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji (por. m.in. art. 2 pkt 13, 18, 19, art. 3, art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii).

Właściwe zastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany powinno zapewnić spójne rozwiązania na każdym jego etapie, a więc decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania zostały pominięte, w następstwie czego Sąd Wojewódzki wyraził błędną ocenę w zakresie wykładni i zastosowania przepisów at. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 3 pkt 7, 8, 9 ustawy Prawo energetyczne i art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, co zasadnie zostało podniesione w zarzutach kasacyjnych.

Z tych względów uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok, przy czym na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę. W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., którego wadliwe zastosowanie sprawiło, że nie oceniono wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności wynikających z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Stosownie do przepisów art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. organ drugiej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.