Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi E. M. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokalu mieszkalnego. oddala skargę. LS

W dniu [...] r. Rada Miejska w S. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 13 ust. 1, art. 28, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 67 ust. 1, ust. 1a i ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży na rzecz najemcy w drodze bezprzetargowej, samodzielnego lokalu mieszkalnego nr 5, stanowiącego własność gminy, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w S. przy ul. A. 8. Cenę lokalu Rada ustaliła na podstawie wartości rynkowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości nie niższej niż jego wartość i przyjęła, że będzie ona zapłacona jednorazowo. Jednocześnie w § 4 Rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu w wysokości 60 %.

Pismami z dnia 2 marca 2009 r. E. M. oraz jej pełnomocnik – radca prawny J. K. wyrazili zgodę na nabycie przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zaakceptowali ustaloną cenę wraz z innymi warunkami jego sprzedaży określonymi w piśmie z dnia 20 lutego 2009 r., w tym w szczególności wysokość bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu. Wskazane warunki zostały również zaakceptowane przez stronę w protokole z rokowań sporządzonym w dniu 16 marca 2009 r.

W dniu 6 kwietnia 2009 r. E. M. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] nabyła na własność od Gminy S. przedmiotowy lokal mieszkalny.

W dniu 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik E.M. wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie § 4 uchwały z dnia [...] r., dotyczącego udzielenia bonifikaty w wysokości 60 % od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego. Według pełnomocnika, § 4 uchwały wobec faktu udzielania innym najemcom lokali gminnych wyższych bonifikat narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, poprzez odmienne i nieracjonalne określenie wysokości bonifikaty na rzecz E.M.

W dniu 17 lipca 2009 r. E. M. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego J.K. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 4. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym udzieleniu stronie bonifikaty w wysokości 60 % od ceny sprzedaży lokalu. Dodatkowo wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwolnienie od kosztów sądowych. Zdaniem strony, wobec ustalenia, iż inni najemcy lokali mieszkalnych w Gminie S. otrzymali upusty nawet do 90 % wartości lokalu, uzasadnione jest stwierdzenie nieważności § 4 uchwały. Takie działanie organu narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa poprzez odmienne i nieracjonalne określenie wysokości bonifikaty udzielonej skarżącej.

W odpowiedzi na wezwanie strony z dnia 18 czerwca 2009 r., Rada Miejska w dniu 28 lipca 2009 r. podjęła uchwałę o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego postanowieniem § 4 uchwały Rady z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wyjaśniła, że ustalając wysokość bonifikaty wzięła pod uwagę argumenty Burmistrza dotyczące zróżnicowania wysokości bonifikaty w zależności od wieku budynku, standardu wyposażenia, stanu technicznego, położenia budynku. Uwzględniła, iż przedmiotowy lokal usytuowany jest w budynku pochodzącym z lat 80-tych, stosunkowo nowym w porównaniu z sąsiadującymi budynkami, posiada wyposażenie we wszystkie instalacje, co jest wyjątkowe na terenie Gminy, bardzo dobry układ mieszkania na I piętrze budynku oraz dobrą lokalizację. W 2006 r. Gmina wypłaciła stronie kwotę 2.056 zł za wymianę okien, nadto naprawiony został dach i komin. Dalej Rada wskazała, że wysokość udzielonej bonifikaty jest uzależniona od wielu elementów takich jak położenia, standard mieszkania, wyposażenie w media, które na terenie Gminy są bardzo zróżnicowane z uwagi na fakt, iż Gmina S. obejmuje zarówno miasto jaki i wieś, stąd nie jest możliwe ustalenie tej samej wielkości bonifikaty w odniesieniu do wszystkich lokali. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego podkreśliła, że różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. W świetle powyższego zaskarżony § 4 uchwały Rady Miejskiej podjęty w oparciu o przywołane kryteria nie stanowi przejawu nieuzasadnionego różnicowania najemców, przeciwnie zróżnicowanie to znajduje uzasadnienie w zasadzie sprawiedliwości społecznej. Reasumując organ zaznaczył, iż skarżąca kupiła przedmiotowy lokal mieszkalny w dniu 6 kwietnia 2009 r. za cenę ustaloną w protokole rokowań, tym samym wyraziła zgodę na udzieloną bonifikatę. Nadto pomimo, że uchwała o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży i bonifikaty była podjęta w dniu [...] r. strona nie kwestionowała jej i przystąpiła po trzech miesiącach do aktu notarialnego.

Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. stawili się pełnomocnicy stron. Pełnomocnik skarżącej – radca prawny J. K. poparł skargę i uzupełniając ją wniósł o stwierdzenie, że § 4 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Następnie pełnomocnik cofnął wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego i wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów z akt sprawy III SA/Łd 655/07 na okoliczność ustalenia wysokości bonifikaty oferowanej przez Radę skarżącej w 2007 r. Ponadto pełnomocnik przedłożył pismo procesowe z dnia 1 grudnia 2009 r., pismo Burmistrza Miasta-Gminy S. z dnia 6 listopada 2009 r. informujące o transakcjach sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych w latach 1994-2008 oraz uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...]. Pełnomocnik organu – radca prawny I.U. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Następnie Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Rzeczona kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zatem, do kompetencji Sądu należy ocena, czy zaskarżony akt jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w tym kontekście legalność § 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży na rzecz najemcy w drodze bezprzetargowej samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność gminy uznał, że odpowiada on przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia jego nieważności, bądź też uznania, że został wydany z naruszeniem prawa. W rzeczonym § 4 uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę na udzielenie najemcy bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 5, znajdującego się w S. przy ul. A. 8 w wysokości 60 %.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego unormowania stanowił niewątpliwie przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), w rozumieniu którego jeżeli nieruchomość sprzedawana jest, jako lokal mieszkalny, właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3.

Według Sądu, udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu, uwarunkowanym dodatkowo koniecznością uzyskania zgody wojewody albo rady lub sejmiku na udzielenie rzeczonej bonifikaty. Taki wniosek nasuwa się przede wszystkim z analizy użytego przez ustawodawcę zwrotu "może udzielić". W konsekwencji więc, uznaniu organu administracyjnego pozostawiono nie tylko kwestię, czy w ogóle udzielić nabywcy stosowną bonifikatę, ale także określanie jej zakresu.

Jak podkreśla Gerard Bieniek w Komentarzu do Ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie bonifikaty – generalnie biorąc – pozostawione jest uznaniu właściciela tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym o jej udzieleniu decyduje "właściwy organ" tj. starosta jako statio fisci Skarbu Państwa, za zgodą wojewody, oraz organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa za zgodą rady lub sejmiku. Udzielenie bonifikaty zgodnie ze sformułowaniem art. 68 ust. 1 ma charakter indywidualny, tzn. zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskana – ściśle biorąc – w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Oczywiście zgoda ta obejmuje nie tylko sam fakt udzielenia bonifikaty, lecz także jej zakres (vide: Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydanie 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 307).

Tożsamy pogląd dominuje także w orzecznictwie sądowym. Warto tu chociażby zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 483/04 (Lex nr 297157, Dz.Urz. Dolno 2007/44/486), czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt I OSK 193/05 (Lex nr 194736), w myśl którego w świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, ilość lokali w budynku itp. Trudno kwestionować uprawnienie właściwych organów gminy do zastosowania bonifikaty od części ceny sprzedaży.

Uprawnienie do udzielania bonifikaty zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. przysługuje organowi wykonawczemu. Udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny - odnosi się do konkretnej osoby, i konkretny - stanowi o udzieleniu określonej obniżki od konkretnej ceny. Na udzielenie tak zindywidualizowanej bonifikaty rada może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielenia i wysokość. Nie jest możliwe ustalenie przez radę sztywnych i stałych stawek bonifikaty w drodze przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu o wysokości obniżki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 956/08 - Lex nr 509684).

Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Oznacza to, że bonifikata nie może być udzielona w akcie o charakterze generalnym, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 480/07 – Lex nr 475244 oraz sygn. akt II SA/Gl 479/07 – Lex nr 400885; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 166/08 – Lex nr 475243 i z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 61/07 – Lex nr 327835).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy podkreślić przede wszystkim trzeba, że sporna uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży na rzecz najemcy w drodze bezprzetargowej samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność gminy ma charakter indywidualny i konkretny. Dotyczy bowiem lokalu mieszkalnego nr 5 znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w S. przy ul. A. 8. Korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada wyraziła zgodę na udzielenie przez Burmistrza Miasta-Gminy S. bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego w wysokości 60 %. W przekonaniu Sądu, skoro wspomniany przepis pozostawia uznaniu Rady ocenę, czy wyrazić zgodę na udzielenie bonifikaty oraz, jaki ma być jej zakres, to nie można zarzucać Radzie działania sprzecznego z prawem. Ustawodawca, jak zostało to już zaakcentowane na wstępie rozważań nie wprowadził w przepisie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy, ani obowiązku stosowania bonifikaty, ani nie sprecyzował również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie wiec, to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie omawianego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu w tym wypadku Burmistrza Miasta Gminy-S., poprzedzonym zgodą Rady Miejskiej w S. Innymi słowy, Rada Miejska w S. wyposażona została jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Udzielenie wspomnianej bonifikaty pozostawione jest uznaniu właściciela - to jest Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dodać przy tym trzeba, że o wysokości spornej 60 % bonifikaty zadecydowały takie elementy, jak wiek budynku, wyposażenie, czy jego lokalizacja. Rada Miejska w S. argumentowała bowiem, że lokal nr 5 usytuowany jest na I piętrze, w budynku pochodzącym z lat 80, czyli w obiekcie stosunkowo nowym w porównaniu z innymi budynkami. Posiada on wszystkie instalacje, co jak wyjaśniła Rada, jest wyjątkiem na terenie gminy oraz dobrą lokalizację. W roku 2006 Gmina S. wypłaciła skarżącej kwotę 2056 zł za wymianę okien, naprawiła dach i uszczelniła pęknięcia nad lokalem skarżącej, w roku 2007 położono papę termozgrzewalną i uszczelniono komin, z kolei w roku 2004 naprawiono balkon w lokalu E.M. Dowodem na powyższe okoliczności, których co istotne strona skarżąca nie kwestionowała, są zestawienia kosztów remontów załączone do akt sprawy. Na marginesie podkreślić należy, że skarżąca, a także jej pełnomocnik w pismach z dnia 2 marca 2009 r., a następnie w trakcie rokowań zgodzili się na proponowaną cenę sprzedaży oraz 60 % bonifikatę od ceny sprzedaży. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w dniu 6 kwietnia 2009 r. E. M. stała się właścicielką spornego lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się następnie do zarzutu pełnomocnika skarżącej, że udzielona jej wysokość bonifikaty narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Co więcej wydaje się, że pełnomocnik strony błędnie rozumie wskazaną wyżej zasadę.

Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu winni być traktowani równo. A więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Przy czym "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Zatem, zgodnie z zasadą równości, uwzględniając zasadę sprawiedliwości społecznej, która jest nadrzędna, uzasadniony jest w przekonaniu Sądu wniosek, że wszyscy najemcy komunalnych lokali w Gminie S. winni mieć taką samą bonifikatę nabywając od Gminy zajmowany lokal, pod warunkiem jednak, że wszyscy spełniają wspólną cechę istotną (relewantną). Tą wspólną cechą istotną może być przykładowo kryterium wieku budynku, kryterium położenia lokalu, czy wreszcie kryterium standardu lokalu bądź stanu technicznego budynku. Na te okoliczności trafnie wskazywała zresztą Rada Miejska w odpowiedzi na skargę podnosząc dodatkowo, że różnicowanie podmiotów wobec prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, pod warunkiem, że służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. Dlatego też nie każde zróżnicowanie winno być traktowane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli.

Dodać w tym miejscu trzeba, że o naruszeniu rozważanych norm konstytucyjnych nie świadczą również dokumenty przedłożone przez pełnomocnika strony w trakcie rozprawy. Przede wszystkim z pisma Burmistrza Miasta – Gminy S. z dnia 6 listopada 2009 r. wynika, że spośród 58 transakcji sprzedaży lokali mieszkalnych w tym jednego lokalu użytkowego, które miały miejsce na przełomie lat 1994 – 2008 wysokość udzielonych przez Radę bonifikat kształtowała się na poziomie od 0 % do 80 %, w tym aż 28 razy udzielono bonifikaty w wysokości 50%, 3 razy udzielono bonifikaty w wysokości 40 %, w 10 przypadkach bonifikata wynosiła 60 %, w 2 przypadkach – 70 %, w 2 przypadkach - 72 %, w jednym przypadku -75 % i 8 razy zastosowano bonifikatę - 80 %. Z rozważanego zestawienia wynika zatem bezspornie, że w tym okresie dominowały bonifikaty w wysokości - 40 % i 50 %, czyli znacznie niższe aniżeli udzielono skarżącej.

Jeśli natomiast chodzi o uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży na rzecz najemców w drodze bezprzetargowej samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy, to faktem jest, że dla lokalu mieszkalnego nr 28, znajdującego się przy ul. B. 1 w S. oraz lokalu nr 6, położonego w S. przy ul. C. 21 Rada wyraziła zgodę na udzielenie 85 % bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych. Uwadze pełnomocnika uszedł jednak fakt, że zgodnie z załącznikiem do wspomnianej uchwały oba lokale mieszkalne, w odróżnieniu od lokalu nabytego przez E.M., posiadają niski standard, a drugie z mieszkań dodatkowo jest nierozkładowe. W tych okolicznościach nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że udzielona jej bonifikata była krzywdząco niska, wobec bonifikat udzielonych innym obywatelom i naruszała przepisy art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Reasumując Sąd stwierdził, że § 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży na rzecz najemcy w drodze bezprzetargowej samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność gminy jest zgodny z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kontrolowane unormowanie nie narusza również konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji. Z tych powodów brak jest - według Sądu - podstaw do stwierdzenia jego nieważności bądź też stwierdzenia, że rzeczony § 4 uchwały został wydany z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

B.C.