Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. oraz J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 864/10 w sprawie ze skarg Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., R. R. oraz J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz R. R. oraz J. R. solidarnie kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach oraz R. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2010 r., którą została utrzymana w mocy decyzja tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa ulicy L. w Z." obejmującej przebudowę ulicy L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...], na działkach w rejonie ul. L. [...], ul. W., ul. J., ul. K., ul. G., autostrady [...] i linii kolejowej [...]"

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

R. i J. R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "Przebudowa ulicy L. w Z." jako użytkownicy wieczyści działki nr [...] położonej w obszarze inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., z tego powodu, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 § 1, art. 61 § 2 i art. 107 § 1 K.p.a. przez to, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożył pełnomocnik inwestora, którym była osoba prawna (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), podczas gdy pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 K.p.a.) i należało zastosować art. 64 § 2 K.p.a., a ponadto decyzja nie zawiera uzasadnienia, pomimo że w decyzji tej określono szereg warunków, które nie były objęte wnioskiem o jej wydanie. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska R. i J. R. co do tego, że kwestionowana decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg krajowych, które to stanowisko sprowadzało się do tego, że skoro Wojewoda Katowicki decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., ustalił lokalizację autostrady [...], to ustalenie na terenie wyznaczonym w tej decyzji, warunków dla drogi dojazdowej do autostrady [...], w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było niedopuszczalne i decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej i przez organ niewłaściwy.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz R. i J. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska R. i J. R. co do tego, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r. dotknięta jest innymi jeszcze wadami, powodującymi jej nieważność. Po pierwsze, inwestycja objęta tą decyzją nie polega na budowie autostrady, a wobec tego, stosownie do art. 21 i następne ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, do tej inwestycji miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady nie wykluczało możliwości wydania jakiejkolwiek innej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej terenów znajdujących się między liniami rozgraniczającymi autostrady. Po trzecie, przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych uniezależniał lokalizację autostrad od przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także od istnienia takiego planu. Po czwarte, wada decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczy nie doręczenia decyzji podmiotowi, który nie jest stroną postępowania, ale rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osoby, która nie jest stroną postępowania. Po piąte, kwestionowana decyzja była wykonalna w chwili jej wydania, a wobec tego nie zachodzi wadliwość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2010 r. wnieśli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz R. i J. R..

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podniosła, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r., a ponadto, decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne co wyklucza stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 2 K.p.a.).

R. i J. R. zarzucili, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem organ nie przyjął, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2000 r. jest dotknięta także innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 5 k.p.a. (została wydana przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej, jest niewykonalna i została skierowana do osoby niebędącej stroną oraz dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Na rozprawie skarżący dodatkowo wyjaśnili, iż nie kwestionują stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z., ale pominięcie innych przyczyn nieważności tej decyzji, które wskazywali w toku postępowania administracyjnego.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ponieważ doszło do rażącego naruszenia art. 33 § 1, art. 63 § 2 i art. 107 § 1 K.p.a., które podlega na tym, ze wniosek w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został wniesiony przez pełnomocnika strony, którym nie była osoba fizyczna, tak jak stanowi art. 33 § 1 K.p.a. i organ nie dokonał czynności, o których mowa w art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a. oraz że kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia, mimo że decyzja ta "co do zasady nie uwzględnia wniosku strony, bowiem ustala warunki, których wniosek nie określa, a które musi spełnić strona". Co do skargi R. i J. R. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest sprzeczne z jej rozstrzygnięciem, a wobec tego nie jest możliwe uwzględnienie skargi z tego tylko powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił wskazanych przez skarżących podstaw nieważności kwestionowanej decyzji, nawet przy teoretycznym założeniu słuszności zarzutów skarżących. W takim przypadku uchylenie uzasadnienia decyzji po to by organ naprawił błąd poprzez zmieszczenie właściwej argumentacji w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji, prowadzi do skutków prawnych, które nie mogą być zaakceptowane. Uwzględnienie żądania skarżących oznaczałoby, że zaskarżona decyzja stałaby się prawomocna, zaś ponowna decyzja byłaby dotknięta nieważnością (art. 153 § 1 pkt 3 K.p.a.). Oznacza to, że nie jest dopuszczalne uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zamieszczenia w ponownie wydanej decyzji dodatkowych podstaw nieważnościowych.

Skargę kasacyjną wnieśli skarżący R. i J. R. przytaczając w podstawach kasacyjnych naruszenie przepisów art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 oraz art. 28 K.p.a., a także nieważność postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 12 P.p.s.a. Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, iż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył i nie zajął stanowiska co do innych przyczyn nieważności kwestionowanej decyzji, na które powoływali się skarżący. Zdaniem skarżących, co przedstawili w obszernych wywodach skargi kasacyjnej, kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Z. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Zarzuty te zostały oparte na założeniu, że skoro została wcześniej wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady w określonych liniach rozgraniczających, to późniejsza decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji na tym terenie dotknięta jest wskazanymi wadami. Oznacza to, że Sąd I instancji nie dokonał i nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku pełnego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżących rozpoznanie sprawy powinno obejmować odniesienie się do stanowiska skarżących co do wszystkich przyczyn nieważności kwestionowanej decyzji i w razie podzielenia tego stanowiska, Sąd powinien w uzasadnieniu wyroku dać temu wyraz, zamieszczając ocenę co do przyczyn nieważności kwestionowanej decyzji. Takie rozpoznanie sprawy i uzasadnienie wyroku "zastępowałoby" wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zarzut nieważności postępowania skarżący uzasadnili tym, że J. S., A. P. i L. S. przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, która była objęta decyzją o lokalizacji autostrady, a osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzja i w postępowaniu sądowym.

Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej ich skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zarzut nieważności postępowania przez Sądem I instancji, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia, czy okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy stanowią podstawę do przyjęcia, iż zachodzi nieważność postępowania z przyczyn, na które powołują się skarżący. Zdaniem skarżących nieważność postępowania sądowego, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 12 P.p.s.a. wynika z tego, że w postępowaniu sądowym nie brały udziału J. S., A. P. i L. S. (nie były im doręczane pisma i nie były zawiadamiane o czynnościach sądowych), ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. nie ustaliło stron tego postępowania. Na skutek tego w postępowaniu, w którym została wydana kwestionowana decyzja, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako strony organy administracji wskazywały osoby, które poprzednio były właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości, których dotyczyła decyzja o lokalizacji autostrady, a nie aktualnych właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości, których dotyczy kwestionowana decyzja. J. S. nabyła nieruchomość w drodze darowizny od P. Ż., natomiast nieruchomości T. i F. W. przeszły na rzecz L. S. i A. P., a następnie zostały sprzedane H. L. i P. T. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowym w tej sprawie. Taka sytuacja, zdaniem skarżących, powoduje nieważność postępowania sądowego, ponieważ osoby te zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Zarzut ten nie jest trafny. Stosownie do przepisu art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 P.p.s.a.). Inne osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, mogą zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Z przepisów tych wynika więc, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie jest stroną postępowania sądowego, ale może zgłosić udział w tym postępowaniu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Oznacza to, że udział takiej osoby w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony zależy od woli tej osoby, tj. zgłoszenia swojego udziału w postępowaniu sądowym. Sąd administracyjny, z urzędu może jedynie zawiadomić taką osobę o toczącym się postępowaniu sądowym, jednakże to, czy osoba ta stanie się uczestnikiem postępowania sądowego zależy wyłącznie od tej osoby; będzie uczestnikiem postępowania sądowego, jeżeli zgłosi swój udział w tym postępowaniu.

W tej sprawie skarżący nie twierdzą, że J. S., L. S. i A. P. brały udział w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, ani też że zgłosiły swój udział w postępowaniu sądowym przed Sądem pierwszej instancji. Już z tego tylko względu nie można przyjąć, że postępowanie sądowe było dotknięte nieważnością z tego powodu, że osoby te nie były traktowane jako uczestnicy postępowania sądowego. J. S. zgłosiła swój udział dopiero w toku postępowania kasacyjnego i została dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że prawo udziału w postępowaniu sądowym osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym należy do uprawnienia tej osoby. Do tej osoby należy ocena, czy zgłosi swój udział w postępowaniu sądowym, a także czy będzie powoływać się na to, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym oraz że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Co do zasady, nie mogą wyręczać tej osoby inne osoby, które są stronami lub uczestnikami postępowania sądowego, powołując się na to, że postępowanie dotyczy interesu prawnego innej osoby i że jej uprawnienia procesowe zostały naruszone. Ma to szczególne znaczenie w sprawach o warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w których interes prawny poszczególnych osób uzasadniający ich udział w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym wymaga indywidualnej oceny odnoszącej się do sytuacji prawnej tych osób z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego.

Z przytoczonych względów podnoszony przez skarżących zarzut nieważności postępowania sądowego, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.

Należy natomiast podzielić zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów P.p.s.a., dotyczące wadliwego rozpoznania sprawy z uwag na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście tych przepisów K.p.a., które zdaniem skarżących zostały naruszone przez organ.

Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 132 i 134 § 1 P.p.s.a.) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze zarzuty skarżących R. i J. R. sprowadzały się do tego, że ich zdaniem kwestionowana decyzja Prezydenta Miast Z. dotknięta była licznymi wadami powodującymi jej nieważność, podczas gdy organ nadzoru, z naruszeniem prawa błędnie przyjął, iż wady te nie występują, choć stwierdził nieważność tej decyzji z innego powodu. Oznacza to, że skarżący zaskarżyli decyzje nadzorczą, stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji, zarzucając, iż z naruszeniem prawa organ nie stwierdził nieważności kwestionowanej decyzji także z innych przyczyn. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skarżący kwestionują uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a wobec tego, skoro nie kwestionują samego rozstrzygnięcia i nie jest możliwe uchylenie tej decyzji co do rozstrzygnięcia, to niedopuszczalne jest uchylenie samego uzasadnienia, nawet "przy teoretycznym założeniu słuszności zarzutów skarżących". Konsekwencją takiego stanowiska było to, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył i nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżących.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie jest skargą na decyzję. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. Co do zasady nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia decyzji, które nie jest sprzeczne z uzasadnieniem decyzji, a jedynie podnosi zarzuty dotyczące wadliwości prawnych uzasadnienia, to sąd administracyjny nie może oceniać tych zarzutów, ponieważ nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji tylko co do uzasadnienia. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia, a w razie ich podzielenia, konsekwencją takiego stanowiska może być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Co nie oznacza, że w niektórych przypadkach sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę może wyrazić ocenę prawną, która będzie odnosić się do wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli organ nadzoru wydaje decyzję nadzorczą stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także to, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., następuje stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Ma to istotne znaczenie także z tego względu, że po stwierdzeniu nieważności decyzji, w sprawie, w której była wydana decyzja dotknięta nieważnością, postępowanie administracyjne jest kontynuowane i wymaga zakończenia, a to może zależeć od przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji z uwagi na określoną przesłankę nieważności, strona może kwestionować także decyzję nadzorczą z tego powodu, że nie zostały stwierdzone lub zostały pominięte inne przesłanki nieważności decyzji. W takim przypadku obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zaskarżonej decyzji także w zakresie zarzutów dotyczących tych innych przesłanek nieważności decyzji. Stwierdzenie, że co do tych innych przesłanek nieważności organ wadliwie rozpoznał sprawę może prowadzić do uchylenia decyzji nadzorczej, a nie do uchylenia jej uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżących, że kwestionowana decyzja dotknięta jest także innym wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 K.p.a., a więc ich zdaniem należało stwierdzić nieważność decyzji również na podstawie tych przesłanek, a odmienne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławcze co do tych przyczyn nieważności decyzji wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 K.p.a. należało uznać za zasadne, w tym znaczeniu, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, ponieważ nie dokonał oceny zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów k.p.a.. Skoro Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w zakresie zarzutów podnoszonych przez skarżących i nie dokonał w ogóle ich oceny prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny odnieść się do wywodów skargi kasacyjnej dotyczących tych zarzutów, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uwzględnienie skargi kasacyjnej w żadnym razie nie oznacza, że zarzuty te są uzasadnione, ponieważ wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej jest to, że Sąd pierwszej instancji wadliwie rozpoznał sprawę, ponieważ nie ocenił zaskarżonej decyzji z uwagi na zarzuty podnoszone przez skarżących.

W skardze kasacyjnej zawarty jest wniosek o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oznacza, iż konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku, ponieważ niedopuszczalne byłoby ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ze skargi skarżących R. i J. R. na decyzję, co do której byłby prawomocny wyroku oddalający skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosek o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji jest wnioskiem dalej idącym niż wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi R. i J. R., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.