Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Anna Robotowska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 99/07 w sprawie ze skargi A. P. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie umieszczenia urządzenia w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Go 99/07, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...], nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Kierownik Oddziału Dróg, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G. W. – jako zarządcy drogi – po rozpatrzeniu zgłoszenia awarii nawiertki wodociągowej ustalił warunki przywrócenia przez naruszającego – P. W. i K. Sp. z o.o. w G. W. (dalej: PWiK) pasa drogowego ulicy W. w G. W., zajętego na powierzchni 3 m2 w celu naprawy nawiertki i montażu studni wodomierzowej w poboczu ul. W. przy budynku mieszkalnym nr [...].

Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. ten sam organ zezwolił inwestorowi na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. projektowanej studni wodomierzowej na istniejącym przyłączu wodomierzowym do budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] – S. przy ul. W., ustalając jednocześnie warunki zezwolenia i nakładając na inwestora wskazane w decyzji obowiązki do wykonania przed przystąpieniem do prowadzenia robót w pasie drogowym.

W dniu [...] stycznia 2006 r. decyzją nr [...] ([...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. W. przez Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Publicznego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. zezwolono PWiK na zajęcie pasa drogowego ulicy W. w celu prowadzenia robót związanych z montażem studni wodomierzowej na przyłączu wodnym do budynku mieszkalnego nr [...] w terminie od dnia 11 do 12 stycznia 2006 r. i nałożono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie postanowieniem Prezydenta Miasta G. W. Nr [...] ([...]) wydanym w dniu [...] stycznia 2006 r. sprostowana została decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. w ten sposób, że pominięto w niej stwierdzenie - jako omyłkowo użyte - iż zajęcie pasa drogowego nastąpiło również w celu montażu studni wodomierzowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] ([...]) wskazany organ zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym ul. W. studni wodomierzowej na przyłączu do budynku mieszkalnego nr [...] i nałożył opłatę za umieszczenie tego urządzenia w pasie drogowym.

Stroną postępowań zakończonych wskazanymi decyzjami ostatecznymi było P. W. i K. Sp. z o.o. w G. W.

Pismem z dnia [...] lutego 2006 r., skierowanym do Prezydenta Miasta G. W., złożonym w dniu [...] lutego 2006 r., A. P. i D. P., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: k.p.a.), wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego "w sprawie uzyskanej zgody PWiK sp. z o.o. na montaż na przyłączu wodociągowym do ich domu studni wodomierzowej w pasie drogowym".

W odpowiedzi na wskazany wniosek, Prezydent Miasta G. W., pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. poinformował wnioskodawców, że wskazany przez nich przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie. Zajęcie pasa drogowego nastąpiło bowiem na podstawie prawomocnych decyzji wydanych zgodnie z wnioskiem strony tj. PWiK. Organ podał, że decyzje te nie rozstrzygały czynności związanych z dostawą wody do budynku mieszkalnego ani rozliczenia, co reguluje umowa zawarta między PWiK a odbiorcą, ale zezwalały na zajęcie pasa drogowego, na prowadzenie robót w pasie drogowym, naliczały opłaty za jego zajęcie i umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z ustawą o drogach publicznych.

Od powyższego pisma A. P. i D.l P. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. domagając się wznowienia postępowań przeprowadzonych bez ich udziału lub uznania dotychczas wydanych decyzji jako wydanych bezprawnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], uznając pismo Prezydenta Miasta G. W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. za decyzję administracyjną, uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in. na konieczność zbadania przez organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie i alternatywnie wznowienia postępowania i przystąpienia do oceny przyczyn wznowienia oraz zakończenia go decyzją o której umowa w art. 151 k.p.a., bądź odmowy wznowienia.

Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. wnioskodawcy zostali wezwani przez organ I instancji do określenia w terminie 7 dni, w których sprawach domagają się wznowienia postępowania z zastrzeżeniem, że w przypadku niedotrzymania terminu "organ uzna, że (...) domagają się tylko wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. tj. zezwolenia dla PWiK sp. z o.o. na montaż studni wodomierzowej w pasie drogowym ul. W.".

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2006 r., wnioskodawcy wnieśli o udostępnienie im wszystkich akt spraw dotyczących budowy w pasie drogowym studni wodomierzowej na ich przyłączu wodociągowym oraz oświadczyli, że do wezwania ustosunkują się po zapoznaniu z całością akt.

Pismami z dnia [...] sierpnia 2006 r. Naczelnik Wydziału Dróg i Transportu Publicznego odmówił wnioskodawcom udostępnienia akt administracyjnych z powołaniem na przepis art. 73 k.p.a. wskazując, iż we wcześniej prowadzonych postępowaniach nie mieli oni statusu strony.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżący oświadczyli, iż "jako strony we wszczętym postępowaniu nie zgadzają się na lokalizację studni wodomierzowej w pasie drogowym".

Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Naczelnik Wydziału Dróg i Transportu Publicznego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G. W. odmówił wnioskodawcom wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie montażu przez PWiK w pasie drogowym ul. W. studni wodomierzowej na istniejącym przyłączu do budynku mieszkalnego nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., było PWiK, które wystąpiło do Prezydenta Miasta G. W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości przyległej do pasa drogowego i z tego względu domagali się uznania ich za strony tego postępowania. O tym, czy przysługuje im status strony decyduje treść przepisów prawa materialnego, w tym przypadku przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu brak jest jednak normy prawnej, która przyznawałaby im taki status.

Po rozpatrzeniu odwołania A. P. i D. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymało kwestionowaną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał m.in., że podnoszony przez skarżących argument, iż przyłącze znajdujące się w pasie drogowym jest ich własnością nie może być uwzględniony, gdyż, jak wskazał w swojej decyzji Prezydent Miasta G. W., zgodnie z art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest on zarządcą wszystkich dróg na terenie Miasta G. W. (miasta na prawach powiatu) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W przypadku, gdy chodzi o montaż urządzenia pomiarowego wody w pasie drogowym, nie można uznać, iż z tego faktu wynikają dla skarżących skutki prawne dające im przymiot stron. Okoliczności tej nie można również, w ocenie Kolegium, wywodzić z konieczności ponoszenia opłat z tytułu zużycia wody z wodociągu miejskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. W. z dnia [...] września 2006 r., stwierdził, że z przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. wynika ciążący na organie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, obejmujący ustalenie rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma przez nią wniesionego budzi wątpliwości. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nie wyjaśniły w pełni treści żądania skarżących, zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. i w konsekwencji arbitralnie przyjęły, że podanie o wznowienie postępowania dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r.

WSA w G. W. wskazał ponadto, że organ I instancji powinien udzielić skarżącym wyjaśnienia, przy okazji wezwania do zajęcia jednoznacznego stanowiska w związku z wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r., iż w sytuacji istnienia kilku decyzji ostatecznych kończących kilka postępowań administracyjnych chodzi o kilka spraw administracyjnych i wniosek o wznowienie powinien zawierać informację, których zakończonych postępowań (spraw administracyjnych) dotyczy. Pozwoliłoby to na precyzyjne ustalenie, czy wniosek skarżących ogranicza się do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., czy dotyczy też innych postępowań zakończonych innymi decyzjami. W ocenie Sądu I instancji, wadliwości tych nie usunął organ odwoławczy w pełni akceptując, z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 k.p.a. , stanowisko organu I instancji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzenie wnioskodawców w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r., iż "nie zgadzają się absolutnie na lokalizację studni wodomierzowej w pasie drogowym" powinno być przedmiotem analizy organu I instancji w połączeniu z treścią wniosku z dnia [...] lutego 2006 r., w którym wprost wskazano, że w dniu [...] stycznia 2006 r. skarżący powzięli informację o tym, iż prowadzone w tym dniu roboty na przyłączu wodociągowym do budynku mieszkalnego stanowiącego wyłączną własność D. P. (w uzasadnieniu orzeczenia Sądu pierwszej instancji imię zostało błędnie podane jako D.) prowadzone są na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Przedmiotem wskazanej decyzji, jak w wynika z jej treści, było zezwolenie "na lokalizację w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. projektowanej studni wodomierzowej". Tym samym stwierdzenie wnioskodawców zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sposób precyzyjny określało przedmiot kwestionowanej decyzji. W tak określonym przedmiocie wydana została tylko decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach organ I instancji nie był uprawniony do przyjęcia, iż przedmiotem podania o wznowienie było postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska zajętego przez organy obu instancji, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania stosownie do przepisu art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji, której wydanie przed dokonaniem oceny przesłanek wznowienia postępowania możliwe jest w wypadku, gdy z żądaniem wystąpiła osoba niebędąca stroną w postępowaniu. Przytaczając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, Sąd pierwszej instancji podał, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zarówno badanie czy podmioty, które złożyły to pismo procesowe, jak i to czy istotnie kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego wymienionych osób, nie podlegało ocenie w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania, a wyłącznie w trybie określonym w art. 150 i art. 151 k.p.a., tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jedynie w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w G. W. z dnia [...] maja 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej – wykładni prawa, poprzez rażące naruszenie:

1. art. 16 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia sądu przez skład, w którym jeden z jego członków nie był sędzią,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie przed SKO w G. W. odbyło się z naruszeniem postanowień:

- art. 7 k.p.a. – albowiem wbrew twierdzeniom Sądu organ I instancji oraz kasator wyjaśnili treść żądania A. P. i D. P. zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. i w oparciu o to ustalenie poprawnie uznano, że podanie to dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r.;

- art. 8 k.p.a. – albowiem wbrew twierdzeniom Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że kasator oraz organ I instancji przeprowadzili postępowanie w sposób nie pogłębiający zaufania stron postępowania do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej;

- art. 9 k.p.a. – albowiem wbrew twierdzeniom Sądu, w rozważanym stanie faktycznym strony postępowania zostały należycie i wyczerpująco poinformowane o okolicznościach sprawy, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także organy prowadzące postępowanie miały na uwadze, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa;

- art. 149 § 3 k.p.a. – albowiem wbrew twierdzeniom Sądu, jeżeli z okoliczności sprawy wynika bezspornie, że osoba (osoby) występująca w sprawie nie jest stroną postępowania, to na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. można i należy odmówić wznowienia postępowania, bez względu na to, że wniosek strony oparty jest o przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 150 i art. 151 oraz art. 145 § 1 k.p.a. – albowiem wbrew twierdzeniom Sądu nie było podstaw do wznowienia postępowania, ponieważ z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona, która nie była i nie powinna być stroną postępowania, którego dotyczy wniosek o wznowienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. oraz D. P. wnieśli o utrzymanie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji administracyjnych dotyczących zabudowy w ulicy studni wodomierzowej na przyłączu wodnym do ich posesji, wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta G. W. przez pracowników Wydziału Dróg i Transportu Publicznego UM G. W. od dnia [...] sierpnia 2005 r. do [...] stycznia 2006 r. jako bezprawnych i "sprzecznych z zapisem prawa materialnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsze rozważania rozpocząć należy od uwag natury ogólnej, odnoszących się w swej istocie do specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Na etapie postępowania kasacyjnego obowiązuje zasada, w myśl której, zakres rozpoznania danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależniony jest od postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Znajduje to swój wyraz w art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie, wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. wady postępowania, stanowiące o jego nieważności.

W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. postawiony został zarzut nieważności postępowania uzasadniany naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to poprzez rozstrzyganie sprawy przez sprzeczny z przepisami prawa skład sądu, którego jednym z członków był asesor sądowy. Kasator upatruje w tym fakcie naruszenia przepisów Rozdziału VIII Konstytucji RP, gwarantujących realizację prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd, w ramach wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sędziów oraz obywateli na zasadach określonych w ustawach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w skardze kasacyjnej sposób rozumienia zasad konstytucyjnych, nie może stanowić skutecznego zarzutu w niniejszej sprawie. Poruszona materia ma charakter ustrojowy, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej. Trzeba bowiem podkreślić, że zgodnie z zasadą systemową, w polskim porządku prawnym do badania zgodności ustaw z Konstytucją, przewidziany został odrębny tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Postępowanie to ma charakter szczególny, choćby z tego względu, że orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą, zaś sam Trybunał Konstytucyjny ma uprawnienie do samodzielnego określania skutków derogacyjnych własnych orzeczeń.

Rozpoznając skargę kasacyjną sąd administracyjny nie może niejako zastępować Trybunału Konstytucyjnego i badać, czy przepis ustawy, dopuszczający asesorów do orzekania w sprawach na takich samych zasadach jak sędziowie, jest niekonstytucyjny, a zatem podnoszona okoliczność nie może być skuteczną przesłanką skargi kasacyjnej. Jeżeli strona, na gruncie konkretnego postępowania, chce spowodować generalną kontrolę zgodności z konstytucją przepisów statuujących instytucję asesora w sądach administracyjnych, to może skorzystać z przewidzianej wyłącznie do tego drogi (skarga konstytucyjna), nie zaś czynić z takiego zagadnienia ustrojowego zarzut kasacyjny w indywidualnej sprawie.

Zauważyć dodatkowo należy, że wypowiadając się w kwestii udziału asesorów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości na gruncie przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06 stwierdził, że przepis art. 135 § 1 tej ustawy jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i orzekł jednocześnie, że wskazany przepis traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 5 listopada 2007 r., Nr 204, poz. 1482.

Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok dotyczy przepisów ustrojowych, z których korzystano przy wydawaniu wszystkich rozstrzygnięć z udziałem asesorów. Rozważając związek między faktem niekonstytucyjności przepisu ustrojowego a skutecznością wyroków dotychczas wydanych przez asesorów podkreślił, że wyroki wydane w okresie, w którym, z punktu widzenia obowiązującego standardu konstytucyjnego, powierzenie asesorom orzekania nie było zakwestionowane, nie mogą być kwestionowane. Podkreślił, że w szczególności błędem byłoby dopatrywanie się jakiejkolwiek analogii z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ niewłaściwy, źle legitymizowany lub niewłaściwie obsadzony. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że do czasu upływu osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia, rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów są z konstytucyjnego punktu widzenia dopuszczalne.

Z omówionych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego ze względu na podobieństwo regulacji zawartych w art. 135 ust. 1 ustawy − Prawo o ustroju sądów powszechnych i w art. 26 § 2 ustawy − Prawo o ustroju sądów administracyjnych, uznał, że w rozpoznawanej sprawie wydanie zaskarżonego wyroku z udziałem asesora sądowego, któremu powierzone zostało pełnienie czynności sędziowskich, nie stanowi przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Innych przesłanek nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny również nie stwierdził.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym odbyło się z naruszeniem art. 7, 8 i 9 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzuty te okazały się chybione.

Zgodnie z treścią art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w tym przepisie, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów (zob.: komentarz do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art.1-103, Lex 2007 wyd. II ). Podkreślić należy, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. zasada ogólna postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Organ administracji, jako "gospodarz postępowania" ma obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do ustalenia zakresu sprawy, jej wyjaśnienia i załatwienia. W całym ciągu czynności procesowych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym organ prowadzący postępowanie powinien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym kontekście istnieje wymóg wyjaśnienia przez organ rzeczywistej woli strony, szczególnie, jeżeli treść wnoszonego pisma budzi wątpliwości.

W rozpatrywanej sprawie, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., zakres żądania wnioskodawcy nie został przez organ dostatecznie wyjaśniony.

Faktem jest, że organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia, którego, bądź których konkretnie postępowań żądanie wznowienia dotyczyło, jednak treść wystosowanego w dniu [...] lipca 2006 r. wezwania nie została sformułowana w sposób prawidłowy.

Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, wezwania kierowane do stron postępowania powinny być redagowane w sposób precyzyjny i zrozumiały dla adresata. Właściwie sformułowane wezwanie daje możliwość udzielenia jednoznacznej odpowiedzi. Aby ta możliwość była realna konieczne jest wykonanie przez organ wynikającego z art. 9 k.p.a., obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Szczególnie w przypadku osób, które nie są dobrze zorientowane, gdyż nie zetknęły się wcześniej z podobną problematyką, nieodzowne - z perspektywy obowiązujących zasad - jest udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Informacja udzielana stronie powinna być należyta i wyczerpująca. Podkreśla się także konieczność jej zrozumiałego charakteru (por. art. 22 ust.1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji). Zarówno znaczenie językowe, jak i funkcja tej regulacji w systemie prawa prowadzi do przekonania, że chodzi w tym przypadku o informację pełną, rozumianą tak szeroko, jak to tylko jest możliwe. Pewne ograniczenie zakresu udzielania informacji następuje w stosunku do uczestnika postępowania (art. 9 zd. 2 k.p.a.), któremu udzielona ma być informacja prawna o charakterze "niezbędnym". Jednak i w tym przypadku, ma to być informacja koniecznie potrzebna, bez której nie można się obejść.

W rozpatrywanej sprawie przeprowadzonych zostało kilka postępowań, które w rozumieniu wnoszących o wznowienie postępowania stanowiły jedną sprawę. Wzywając zatem do sprecyzowania żądania objętego wnioskiem o wznowienie postępowania, przez wskazanie którego, bądź których postępowań żądanie dotyczy organ, dla realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zobligowany był do podania informacji o każdym z postępowań, pozostających w kręgu zainteresowania wnioskodawcy.

Tylko takie fachowe działanie organu administracji publicznej, odpowiadające zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie informowania stron, zmierza do osiągnięcia celu postępowania określonego w art. 8 k.p.a. polegającego na pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

W rozpatrywanej sprawie, jak słusznie wskazał, Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ wymaganiom powyższym nie sprostał.

W rezultacie podjęte zostało w postępowaniu administracyjnym, błędne - bo niepoparte rzeczywistą wolą stron i zasadami logiki – ustalenie, co do zakresu przedmiotowego sprawy. Organ przyjął bowiem, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stanowiącą zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z montażem studni wodomierzowej, podczas, gdy z treści oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2006 r., stanowiącego wyjaśnienie żądania, wynikało, iż przedmiotem sprawy jest lokalizacja studni wodomierzowej w pasie drogowym, co w istocie pokrywało się z zakresem przedmiotowym określonym w decyzji z dnia [...] grudnia 2005r.

Fakt niezakwestionowania tego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które badało sprawę w trybie odwoławczym i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w pełni uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji za prawidłowe.

Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W., zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zarówno badanie legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, jak i tego, czy istotnie kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego wymienionych osób, nie podlega ocenie w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania, a wyłącznie w trybie określonym w art. 150 i art. 151 k.p.a., tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

W przypadku wznowienia postępowania administracyjnego zastosowanie ma dwuetapowy model postępowania. Złożenie podania o wznowienie postępowania inicjuje postępowanie wyjaśniające prowadzone w zakresie niezbędnym do oceny dopuszczalności wniosku. Etap ten powinien zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidywanym przepisami art. 149 k.p.a., to znaczy wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, lub odmową, w drodze decyzji, wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie ze względów formalnych. Decyzję taką podejmuje organ, wobec wniesienia żądania po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., przy braku podstaw do przywrócenia tego terminu, a także wtedy, gdy wniosek złoży jednostka niebędąca stroną albo nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, działająca bez przedstawiciela ustawowego (zob.: B.Adamiak [w:], B. Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 7 wydanie wyd. C.H. Beck 2005 s. 668). W literaturze podnosi się również, że do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania powinno dojść jeżeli w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji (E. Mzyk. Wznowienie postępowania administracyjnego. Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, W-wa - Zielona Góra 1994 r. s. 50).

Żaden z przepisów ustawy nie ogranicza zakresu badania dopuszczalności wniosku w przypadku powołania się na podstawę wznowienia określoną w art., 145 §1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, art. 147 k.p.a. wskazuje wprost, że wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na żądanie strony. Jeżeli zatem już na tym wstępnym etapie, na podstawie analizy treści zgłoszonego żądania stwierdzić można w sposób oczywisty, iż wnioskodawca przymiotu strony we wskazanym postępowaniu nie posiada, to jest wtedy, gdy z góry da się wykluczyć, że wnioskodawca przymiot strony posiada, możliwe, a nawet konieczne jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Wskazuje na to zarówno przyjęte rozwiązanie systemowe, jak i wykładnia językowa poszczególnych przepisów.

Dotyczy to, rzecz jasna, tylko sytuacji oczywistych. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, niezbędne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 §1 k.p.a. i przeprowadzenie postępowania co do wskazanej przyczyny wznowienia.

Biorąc pod uwagę, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania poprzedzona jest badaniem okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do oceny dopuszczalności wniosku oraz to, że podlega ona weryfikacji w trybie instancyjnym, a w konsekwencji również kontroli sądowej stwierdzić należy, że ochrona prawa jednostki powołującej się na podstawę wznowienia określoną w art., 145 1 pkt. 4 k.p.a., znajduje odpowiednie gwarancje procesowe. Nie ma zatem powodów do wprowadzenia generalnego wyłączenia możliwości badania przesłanki podmiotowej dopuszczalności wniosku.

Reasumując, nie można zgodzić się z opinią, że w sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty na tyle, że nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie merytorycznego badania, istnieje zawsze po stronie organu obowiązek wszczęcia postępowania wznowieniowego z tej tylko przyczyny, że wnioskodawca formalnie powołał się na podstawę wznowienia przewidzianą w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie to, czy organ słusznie badał legitymację czynną wnioskodawcy z perspektywy dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, pozostawało jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd ten stwierdził bowiem, że w skutek naruszeń procesowych nie został przez organy prawidłowo ustalony przedmiot sprawy. W sytuacji, gdy wątpliwe było, którego w istocie postępowania żądanie wznowienia dotyczy, z pewnością przedwczesna była dokonana przez organy ocena w kwestii, czy wnioskodawca przymiot strony postępowania posiada.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż orzeczenie Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.