Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 123/25 w sprawie ze skargi Z.J. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 123/25, oddalił skargę Z.J. (dalej jako skarżący lub skarżący kasacyjnie) na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w S. (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 18 lutego 2025 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wyciągów bankowych, nawiązując do uprzednio już złożonych wniosków z dnia 3 i 14 lutego 2025 r., w zakresie wykazania jakie kwoty są przelewane na rzecz biegłych opiniujących w sprawach cywilnych, poprzez wyszczególnienie biegłych z imienia i nazwiska.

W odpowiedzi organ pismami z dnia 20 lutego 2025 r. i 24 lutego 2025 r. wskazał, że wniosek skarżącego nie zawierał precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji, z jego treści nie wynika jakich wyciągów bankowych dotyczy i których rachunków bankowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny statusu wyciągu bankowego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.). Sąd Wojewódzki stwierdził, że wyciągi bankowe, o udostępnienie których zwrócił się skarżący, nie spełniają kryterium przedmiotowego stosowania u.d.i.p., gdyż nie dotyczą stricte danych wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym organizacji i funkcjonowania podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, jego organów, gospodarowania majątkiem tego podmiotu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wynagrodzenia przyznawane poszczególnym biegłym, w konkretnym postępowaniu, są przyznawane w ramach dyskrecjonalnej autonomicznej władzy sędziego, w oparciu o pierwotnie pobrane zaliczki od stron sporu i następnie indywidualnie rozliczane, stosownie do nakładu pracy biegłego zgodnie z kartą pracy biegłego – zatem nie są to środki publiczne w ustawowym rozumieniu. W konsekwencji Sąd Wojewódzki podkreślił, iż dokument – wyciąg bankowy obejmujący wypłaty należności wskazanym w nim biegłym, w oparciu o indywidualne zarządzenie, który trafia do księgowości organu – Prezesa Sądu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym podlegającym w tym zakresie reżimowi u.d.i.p.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że wyciągi bankowe zawierają dane osobowe biegłych, takie jak imię, nazwisko, numer rachunku bankowego, adres zamieszkania (w przypadku jednoosobowej działalności gospodarczej) i udostępnianie takich dokumentów osobom trzecim bez podstawy prawnej może naruszać obostrzenia RODO uregulowane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (Dz.U.UE.L.2016.119.1), ponieważ są to dane osobowe wymagające szczególnej ochrony. Przetwarzanie tych danych musi być zgodne z zasadami minimalizacji i celowości (art. 5 RODO). Ujawnienie wyciągów bankowych osobom postronnym, zwłaszcza w pełnym zakresie, może więc stanowić naruszenie zarówno tajemnicy bankowej, jak i dóbr osobistych konkretnych biegłych.

Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako u.p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mianowicie naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, iż "[...] wyciąg bankowy obejmujący wypłaty należności wskazanym w nim biegłym, w oparciu o indywidualne zarządzenie, który trafia do księgowości organu – Prezesa Sądu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym, podlegającym w tym zakresie reżimowi u.d.i.p. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił m.in., że słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż co do zasady wyciąg z rachunku bankowego nie ma statusu dokumentu urzędowego, lecz status dokumentu prywatnego, ponieważ obrazuje jedynie operacje jakie dokonywane są przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę rachunku bankowego. Potwierdzają stan konta w zakresie przychodów i wydatków i nie zawierają danych stanowiących informację publiczną. Zwrócono również uwagę, iż Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przedmiotem udostępnienia mogłyby być zestawienia wydatków na wynagrodzenia biegłych, co zostało przez organ wykonane w ślad za pismem z dnia 14 lutego 2025 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 u.p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., skutkującą uznaniem, iż organ nie może udostępniać wyciągów bankowych we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia możliwości udostępnienia dokumentu prywatnego jako nośnika informacji publicznej nie była oceniana jednoznacznie, lecz w ostatnim okresie ustabilizował się pogląd, że "Czym innym jest informacja publiczna, a czym innym jej nośnik, którym może być np. dokument urzędowy lub prywatny. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W związku z tym żądanie udostępnienia zarazem określonej treści i postaci dokumentu prywatnego w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 pkt 18, Lex 2018).

W konsekwencji należy przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym poprzez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji. (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4700/21, oraz wcześniejsze wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13, z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13, i z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Stanowisko to bywa rozbudowywane poprzez wskazanie, że: "Co do zasady jedynie dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dlatego też w przypadku innych dokumentów, które jedynie zawierają w swej treści informacje publiczne (wraz z innego rodzaju informacjami), lecz nie wypełniają definicji dokumentów urzędowych, przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania owych informacji publicznych, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację (por. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11 i z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 421/12). Tylko w sytuacji, gdyby treść żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów, niebędących dokumentami urzędowymi, w całości stanowiła informację publiczną wytworzoną w związku z realizacją zadania publicznego, uznać należałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do żądania udostępnienia kopii dokumentu, w którym jest ona zawarta." (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2903/24).

W zakresie zarzutów skarżącego kasacyjnie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż same dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma bowiem to, czy dokument zawiera informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 2215/11).

Nie ulega wątpliwości, iż wyciągi z rachunków bankowych mogą zawierać w swojej treści informacje publiczne, które w tym zakresie podlegają udostępnieniu. Udostępnienie takich informacji publicznych jest jednak możliwe bez okazywania wyciągów z tych rachunków, co – jak wynika z akt sprawy – organ wykonał w ślad za pismem z dnia 14 lutego 2025 r.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, iż historia rachunku bankowego tj. wyciąg bankowy, może zawierać informacje publiczne, lecz sama w sobie nie stanowi informacji w sprawie publicznej, bowiem obrazuje operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego, potwierdzające stan konta, przychody, wydatki, a zatem dotyczą kwestii związanych z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową o prowadzenie rachunku bankowego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w zbliżonych stanach faktycznych w wyrokach z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1119/22; z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2194/22; i z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 1298/24.

W świetle zatem przywołanych przez skarżącego kasacyjnie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji dokonania wadliwej wykładni tych przepisów poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wyciągi bankowe nie podlegają udostępnieniu w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Reasumując należało stwierdzić, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.