Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 50/18 w sprawie ze skargi Y. K. na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 6 w wierszu 13 od góry słowa "terminie 14 dni", zastępuje słowami "w terminie 30 dni"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Wojewody D. na rzecz Y. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 50/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. K. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego (pkt II), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych (pkt IV) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Y. K. w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożył do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z jego wniosku z [...] grudnia 2017 r., wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy (pkt 1), stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 3), przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł (pkt 4), skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy) (pkt 5) i zasądzenie kosztów (pkt 6). Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a."), przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Autor skargi wskazał w uzasadnieniu, że w dniu [...] grudnia 2017 r. złożył osobiście, skierowany do Wojewody [...], wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z [...] kwietnia 2018 r., przesłał na adres organu, skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia sporządzenia skargi, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i pozostaje całkowicie bezczynny, co świadczy o naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2018 r., skarżący sprecyzował, że faktycznie skarży przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że sposób prowadzenia spraw cudzoziemców nie wynika ze złej woli pracowników. Na tempo rozpoznawania przez niego spraw wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych oraz dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że skarga na przewlekłość w rozpoznawaniu sprawy z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela [...] jest uzasadniona. Uzasadniając wydany wyrok Sąd I instancji wskazał, że skierowany do organu w dniu [...] grudnia 2017 r. wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Podkreślił, że ponaglenie złożone przez skarżącego zostało przekazane do organu wyższego stopnia w wymaganym terminie, ale dopiero po upływie miesiąca. Organ dopiero przekazując ponaglenie do właściwego organu zawiadomił skarżącego, że postępowanie w sprawie z jego wniosku zostanie zakończone do [...] sierpnia 2018 r. Zdaniem Sądu organ dopiero w tej dacie podjął także pierwsze czynności w sprawie. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na skierowaną do strony informację, zawartą w piśmie organu z [...] maja 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego, co jest niezgodne m.in. z zasadą zaufania do organów, z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu i zasadą przekonywania. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, świadczyły, że Wojewoda [...] prowadził przewlekle postępowanie w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w przepisach prawa, w związku z czym dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy organu. Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, uznając, ją za adekwatną w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Jednocześnie, z uwagi na ilość wniosków załatwianych przez organ oraz czynione starania w zakresie poprawy obsługi wniosków, Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej pkt II, III, IV i V wywiódł Wojewoda [...], domagając się zmiany zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi jako bezzasadnej w zaskarżonej części, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

- poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej bezczynność Wojewody [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

- poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż zasądzona kwota 2000 zł w sposób oczywisty nie jest adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności, przy czym Sąd I instancji nie rozważył prawidłowo całości zasadności takich żądań finansowych strony w kontekście rzeczywistych działań organu administracji państwowej oraz nie uzasadnił dokładnie i wnikliwie swojego stanowiska zajętego w tej sprawie.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 2, art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się rażącej bezczynności w rozpatrywaniu wniosku Y. K., podczas gdy w niniejszej sprawie koniecznym było uzyskanie dodatkowych informacji od Komendanta Wojewódzkiego we [...] Delegatury Bezpieczeństwa Wewnętrznego we [...] oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w zakresie czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego, bez którego przedmiotowy wniosek nie mógł być rozpoznany. Nadto niniejsza sprawa miała skomplikowany charakter.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Y. K. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jego zdaniem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Z uwagi na brak przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę niniejszą w granicach sformułowanych w niej zarzutów, z których jednak żaden nie mógł odnieść oczekiwanego przez Wojewodę [...] rezultatu w postaci zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi w części dotyczącej punktów II, III, IV i V wyroku.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że poddanym kontroli instancyjnej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Y. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w zakresie jego wniosku z [...] grudnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a nie jak podnosił niejednokrotnie zarówno przy formułowaniu zarzutów jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej - bezczynność organu. Powyższa omyłka nie umożliwiała jednak rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2, art. 58, art. 59 i art. 62 § 2 k.p.a., to nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Otóż w pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że przepisy art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a., normujące instytucję przywrócenia uchybionego terminu na wniosek zainteresowanego podmiotu oraz właściwość organów w tym zakresie, składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Skarżący kasacyjnie organ nie sprecyzował jednak, które konkretnie paragrafy wskazanych artykułów zostały naruszone przez sąd I instancji. Z kolei, art. 64 § 2 k.p.a. reguluje zagadnienie braków formalnych podania i postępowanie organu w przypadku ich nieusunięcia w wyznaczonym prawem terminie. Analiza akt sprawy i ustalonego przez Sąd I instancji na ich podstawie stanu faktycznego dowodzi, że żaden z wymienionych przepisów nie miał zastosowania w toku kontrolowanego postępowania, zatem nie sposób twierdzić o ich naruszeniu. Także w motywach skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił bliżej w czym upatruje uchybień przywołanych unormowań. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie zarzutów, ich uściślanie czy poszukiwanie rzeczywistej intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie zainicjowane wnioskiem obywatela [...] Y. K. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, złożonym osobiście w siedzibie organu w dniu [...] grudnia 2017 r. cechuje przewlekłość i ma ona charakter rażący. Z materiału dowodowego sprawy, którego skarżący kasacyjnie organ nie zdołał skutecznie podważyć wynika, że pierwsze czynności organu datowane są na [...] maja 2018 r. Bez wątpienia były one rezultatem wniesionego przez skarżącego miesiąc wcześniej, bo [...] kwietnia 2018 r., za pośrednictwem Wojewody [...] ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, skierowanego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ zwlekał zatem z nadaniem sprawie biegu niemalże przez 5 miesięcy. Postępowanie Wojewody [...], a w zasadzie jego zupełna bierność w tym okresie czasu, jak trafnie uznał Sąd I instancji, świadczy o naruszeniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), terminów załatwiania spraw unormowanych w art. 35 § 3 k.p.a. oraz obowiązków spoczywających na organie po upływie terminu załatwienia sprawy uregulowanych w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Sąd I instancji w postępowaniu organu dopatrzył się również naruszenia art. 8, art. 9, art. 10 i 11 k.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż organ w motywach wywiedzionej skargi kasacyjnej przyznał co prawda, że w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego nastąpiła zwłoka, jednak - w jego przekonaniu - nie miała ona charakteru rażącego. Wojewoda argumentował w tym wypadku, że wniosek nie mógł zostać rozpoznany, ponieważ koniecznym było uzyskanie dodatkowych informacji od właściwych organów co do tego, czy wjazd i pobyt cudzoziemca nie stanowi zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego, bez których wniosek nie mógł zostać rozpoznany. Twierdził nadto, że sprawa miała charakter skomplikowany. Odnosząc się tej argumentacji podkreślić należy, że wskazana przez organ procedura konsultacji z innymi organami przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, unormowana w art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2206), została uruchomiona przez Wojewodę [...] dopiero [...] maja 2018 r., podczas gdy wniosek wpłynął do organu [...] grudnia 2017 r. Ma ona na celu zgromadzenie przez organ materiału dowodowego i określa służący temu celowi terminy (art. 109 ust. 2-4 w/w ustawy). Jednak w sytuacji, gdy organ dysponował wyłącznie wnioskiem skarżącego o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy, jego twierdzenie o stopniu skomplikowania sprawy należało ocenić jako gołosłowne i bezpodstawne. Także podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące ilości wpływających wniosków, trudności lokalowych czy dużej rotacji kadr nie zwalniają organu od obowiązku przestrzegania przepisów prawa, w tym przede wszystkim terminów załatwiania spraw oraz reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. To rzeczą organu jest takie zorganizowanie warunków pracy, aby problemy, z którymi się boryka były jak najmniej odczuwalne a zarazem uciążliwe dla jego beneficjentów. Przykładem może być tu chociażby wystosowanie rutynowej informacji w trybie art. 36 k.p.a., dzięki której strona nie czułaby się lekceważona przez organ. Wskazać także trzeba, że w dacie wydania zaskarżonego wyroku (niemalże 10 miesięcy od momentu złożenia wniosku), Sąd I instancji nie dysponował informacjami o załatwieniu wniosku. Całokształt okoliczności sprawy, które Sąd I instancji uwzględnił przy ocenie charakteru przewlekłości postępowania, trafnie zresztą wypunktowanych w uzasadnieniu wyroku, uzasadnia stanowisko, że stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Jak prawidłowo wywiódł Sąd I instancji, odwołując się do wypracowanego na tym tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "rażące naruszenie prawa", to stan, gdy organ naruszył prawo w sposób oczywisty i niedwuznaczny, ponad miarę. Taka sytuacja miała natomiast miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że skarżący kasacyjnie organ analogicznie, jak Sąd I instancji rozumie pojęcie "rażącego naruszenie prawa", zatem niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni rozważanego pojęcia, niepowiązany zresztą z konkretną normą prawa, którą naruszył Sąd wojewódzki.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię. Przepis ten stanowi mianowicie, że Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Analiza rozważanego zarzutu dowodzi, że organ wiąże zarzut błędnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wyłącznie ze zbyt wysoką i - jego zdaniem - nieadekwatną do zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sumą pieniężną zasądzoną przez Sąd na rzecz skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, przyznana kwota 2000 zł - jest adekwatna do zaistniałych w sprawie okoliczności (rażącej przewlekłości), co podkreślił Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć trzeba, że żądanie Y. K. zamieszczone w skardze opiewało na kwotę dwukrotnie wyższą - 4000 zł i – jak motywował skarżący - miało stanowić z jednej strony rekompensatę za naruszenie jego praw w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę (w tym wielomiesięczną ignorancję organu, brak jakiejkolwiek korespondencji, przekroczenie terminów), a z drugiej strony swoistą "karę" dla organu. Twierdzenie organu, że przyznana skarżącemu suma pieniężna jest zbyt wysoka, ponieważ skarżący nie podniósł żadnej szkody, nie zasługuje na aprobatę. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie posługuje się pojęciem "wystąpienia po stronie skarżącego szkody" jako przesłanki uzasadniającej przyznanie na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. Nie zawiera on także żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, która może być miarkowana w zależności od okoliczności sprawy. Zgodnie z Komunikatem Głównego Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 187) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4 271,51 zł. Wobec tego górna granica sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz skarżącego wynosiła 21 357,55 zł. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ona natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (np. wyroki NSA z dnia: 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 916/18 i II OSK 1216/18 – dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni powyższe poglądy i uważa, że kwota zasądzona przez Sąd I instancji mieściła się w ustawowych granicach i znajdowała swoje uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo podkreślić trzeba, że jeśli - w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd wojewódzki niedostatecznie umotywował swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., to zarzut tej treści winien zostać wyraźnie wyartykułowany w petitum skargi kasacyjnej, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. O sprostowaniu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, NSA orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.