Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego jest wyposażone w osobowość prawną, przyznaną przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ i może być podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, gdy wykaże, że ma - jako osoba prawna - interes prawny we wniesieniu skargi.

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Zarządu Miasta Ch. na decyzję Wojewody L. z dnia 21 września 2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 31 października 2001 r. II SA/Lu 1718/01 - uchyla zaskarżone postanowienie.

Prezydent Miasta Ch. decyzją z dnia 8 sierpnia 2001 r. orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w Ch. Wojewoda L. decyzją z dnia 21 września 2001 r. uchylił tę decyzję i wydał decyzję o zwrocie na rzecz Bronisławy G. nieruchomości o pow. 64 m2, stanowiącej część działki nr 210. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie postanowieniem z dnia 31 października 2001 r. odrzucił skargę Zarządu Miasta Ch. na tę decyzję. Sąd przyjął, że skoro w sprawie w pierwszej instancji decyzję wydał Prezydent Miasta Ch., to gmina ta, choćby reprezentowana przez inny organ /Zarząd Miasta/ nie jest legitymowana do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego.

Od powyższego postanowienia rewizję nadzwyczajną wniósł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 27 ust. 2 i art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.

Zgodnie z częścią III rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. nr 103 poz. 652/ Miasto Ch. ma status miasta na prawach powiatu, zaś stosownie do przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta, natomiast nazwę, skład, liczebność oraz zasady i tryb działania organów miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o staroście, rozumie się przez to również prezydenta miasta na prawach powiatu. W związku z tym przepisem jest niesporne, że art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ stanowiący, iż o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, stanowił podstawę prawną wydania w pierwszej instancji przez Prezydenta miasta Ch. decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym wydając tę decyzję Prezydent Miasta Ch. wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne również i to, że skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wydaną w drugiej instancji decyzję Wojewody L. z dnia 21 września 2001 r. w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wniósł Zarząd Miasta Ch. i że Miasto Ch. jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości.

Na tle przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia zagadnienie zdolności sądowej miasta na prawach powiatu, tj. zdolności do występowania jako strona w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, zaś zgodnie z ust. 2 tego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Należy w związku z tym zważyć, że miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego jest wyposażone w osobowość prawną, przyznaną przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i może być podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdy wykaże, że ma - jako osoba prawna - interes prawny we wniesieniu skargi.

Z tego punktu widzenia nie powinno budzić najmniejszej wątpliwości, że Miasto Ch. jako właściciel spornej nieruchomości ma interes prawny we wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody L. w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości. Zagadnienie zdolności sądowej miasta na prawach powiatu, tj. zdolności do wystąpienia jako skarżący w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest przedmiotem kontrowersji jedynie z tego względu, że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent miasta na prawach powiatu. Źródłem tej kontrowersji jest niedostrzeżenie prawnej doniosłości rozróżnienia między zagadnieniem legitymacji czynnej do wniesienia skargi a zagadnieniem reprezentacji podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi oraz złożonego statusu prawnego prezydenta miasta na prawach powiatu.

Z przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika jednoznacznie, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego nie może być żaden z organów miasta na prawach powiatu z tej przyczyny, że organy miasta na prawach powiatu nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi i to niezależnie od tego, czy działają jako organy miasta na prawach powiatu w sposób przewidziany w ustawie /art. 38 Kc/, czy też działają jako organy administracji publicznej na podstawie i w granicach własnych kompetencji przyznanych im przez ustawy szczególne. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że Prezydent Miasta Ch. wydał w pierwszej instancji decyzję w sprawie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości działając w tym zakresie jako organ administracji publicznej na podstawie i w granicach kompetencji przyznanych mu przepisem art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 91 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym zakresie należy podzielić wyrażany wielokrotnie prawidłowy pogląd, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej i uznać, że Prezydent Miasta Ch. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Wojewody L. Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej. Organ miasta na prawach powiatu nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym również wówczas, gdy działa jako organ osoby prawnej jaką jest miasto na prawach powiatu, bowiem zgodnie z istotą łączących organ i osobę prawną stosunków, organ miasta na prawach powiatu nie ma własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, lecz działa w interesie tej osoby prawnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00 - OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4 rozstrzygając analogiczne zagadnienie prawne stwierdził, że: "gmina /jako osoba prawna/, która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest legitymowana do wniesienia takiej skargi, a zatem tylko gmina jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest natomiast wójt lub burmistrz /prezydent miasta/ niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ gminy nie ma /własnego/ interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie".

Z powyższego wynika, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Wojewody L. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest Miasto Ch. jako osoba prawna, natomiast podmiotem takim nie może być żaden z ustawowych organów Miasta Ch.

Zagadnienie reprezentacji osoby prawnej, w tym miasta na prawach powiatu, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest uregulowane w przepisie art. 42 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym osoby prawne i inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej działają przez organy uprawnione do działania w ich imieniu lub przez pełnomocników. Pozostaje zatem do rozważenia, który z ustawowych organów miasta na prawach powiatu jest uprawniony do czynności procesowych miasta na prawach powiatu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, czy zagadnienie to należy oceniać według przepisów ustawy o samorządzie gminnym, czy też stosownie do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Biorąc pod rozwagę przewidziane w art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym odesłanie do ustawy o samorządzie terytorialnym /gminnym/ w zakresie zasad i trybu działania organów miasta na prawach powiatu należy przyjąć, że kwestia reprezentacji miasta na prawach powiatu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powinna być rozpatrywana według przepisów ustawy o samorządzie powiatowym przy założeniu, że funkcje organów miasta na prawach powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta /art. 92 ust. 1 ustawy/, zaś przepisy odnoszące się do starosty stosuje się w odniesieniu do prezydenta miasta na prawach powiatu. Zagadnienie, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest ustawowym organem miasta na prawach powiatu może być sporne, gdy się zważy, że przepisy art. 8 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zaliczają expressis verbis prezydenta miasta na prawach powiatu /starosty/ do ustawowych organów powiatu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że prezydent miasta na prawach powiatu jest organem osoby prawnej jaką jest miasto na prawach powiatu, bowiem ustawa o samorządzie powiatowym i ustawy szczególne wyposażają prezydenta miasta na prawach powiatu zarówno w kompetencje wykonywane samodzielnie i we własnym imieniu /np. art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, jak i kompetencje wykonywane w imieniu miasta na prawach powiatu, np. art. 34 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego odnoszącym się do zagadnienia reprezentacji gminy w postępowaniu sądowym wyrażono pogląd, że "organem uprawnionym do czynności procesowych gminy przed sądem jest zarząd /art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/, natomiast wójt może reprezentować gminę przed sądem na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd" /niepublikowany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1995 r. II CRN 184/95/. Biorąc pod rozwagę treść przepisu art. 32 i art. 34 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, które regulują zasady reprezentacji powiatu tak samo jak czyni to ustawa o samorządzie gminnym w odniesieniu do reprezentacji gminy, należy przyjąć, że zarząd miasta /na prawach powiatu/ jest organem uprawnionym do czynności procesowych miasta, w tym wniesienia skargi do sądu administracyjnego, natomiast prezydent miasta na prawach powiatu może reprezentować gminę przed sądem na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd miasta na prawach powiatu.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skargę na decyzję Wojewody L. wniósł Zarząd Miasta Ch., który dokonał tej czynności procesowej w imieniu skarżącego Miasta Ch. /podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, zaś decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta Ch. W związku z tym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia przez organ pierwszej instancji skargi na decyzję organu drugiej instancji, który działając jako organ odwoławczy uchylił tę decyzję i sam wydał decyzję, nie odnosi się do bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w którym skarga na decyzję organu drugiej instancji /Wojewody L./ w sposób oczywisty nie została wniesiona przez organ pierwszej instancji /Prezydenta Miasta Ch./, lecz przez organ miasta na prawach powiatu /Zarząd Miasta Ch./ działający za skarżącego /Miasto Ch./. Należy zatem uznać, że z przepisu art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ani z jakiegokolwiek innego przepisu obowiązującego prawa, nie wynika, że miasto na prawach powiatu, którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, traci prawo do wystąpienia ze skargą do NSA w sprawie, która w sposób oczywisty dotyczy interesów majątkowych takiego miasta jako właściciela nieruchomości, to jest nieruchomości, która mogłaby stać się lub stała się przedmiotem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.