Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska – spr. WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Dobrzeń Wielki na bezczynność Starosty Opolskiego w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Starostę Opolskiego do rozpoznania wniosku skarżącej Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 28 maja 2012 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku zapadłego w niniejszej sprawie, 2) stwierdza, że bezczynność określona w punkcie 1 nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Starosty Opolskiego na rzecz Gminy Dobrzeń Wielki kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 28 maja 2012 r. Wójt Gminy Dobrzeń Wielki zwrócił się do Starosty Opolskiego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wartości nieruchomości (gruntu, bez innych elementów z nim związanych) ustalanych, na podstawie operatów szacunkowych sporządzanych w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne dla których ustalono odszkodowania oraz nieruchomości drogowych nabywanych na własność Powiatu Opolskiego. Wskazał, że wnosi o sporządzenie informacji za okres od 1 stycznia 2011 r. do dnia złożenia wniosku. Określił, że we wnioskowanej informacji należy podać położenie działek (miejscowość, numer działki), powierzchnię, przeznaczenie w m.p.z.p, wartość nieruchomości i wartość 1m² gruntu. Uzasadnił swoje żądanie interesem publicznym "korespondującym z sygnalizowanymi przez ustawodawcę, priorytetami związanymi z oszczędnym wydatkowaniem środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych."

Starosta Opolski w odpowiedzi na ten wniosek wskazał, że żądana informacja nie może być uznana za informację o sprawach publicznych. Zaakcentował, iż żądanie dotyczące danych o konkretnych nieruchomościach, jak: położenie, numer działki, powierzchnia oraz jej wartość, zawartych w operatach szacunkowych będących indywidualnym opracowaniem autorskim, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Poza tym organ stwierdził, że według poglądów, wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Stąd operaty szacunkowe wytworzone przez rzeczoznawców majątkowych nie mogą być uznane za wiadomości wytworzone przez osoby pełniące funkcje publiczne. Starosta podkreślił, iż operat szacunkowy, jako opinia o wartości nieruchomości, tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ orzekający w postępowaniu administracyjnym, nie ma więc przymiotu informacji publicznej o jakiej mowa w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Starosty Opolskiego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej Gmina Dobrzeń Wielki wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej w postaci udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skarżąca zrelacjonowała przebieg postępowania. Wskazała, że biorąc pod uwagę zakres pojęcia "informacja publiczna", zdefiniowany w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), żądana informacja powinna zostać uznana za informację publiczną. Gmina stwierdziła, że zagadnienie objęte wnioskiem dotyczyło sfery wykonywania władzy publicznej, w szczególności w zakresie sposobu wydatkowania środków publicznych, na podstawie wydawanych w postępowaniu administracyjnym decyzji ustalających wysokość należnego stronom odszkodowania. Podkreśliła, że art. 6 cyt. ustawy zawiera katalog przykładów stanowiących informację objętą powszechnym dostępem, jednak katalog ten ma charakter jedynie przykładowy, nie zawiera bowiem wyczerpującego wyliczenia wszystkich objętych zakresem stosowania ustawy zagadnień i spraw, którym ustawodawca przyznaje walor informacji publicznej. Tymczasem dane, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca, znajdują się w operatach szacunkowych sporządzanych na zlecenie organu administracyjnego przez rzeczoznawców majątkowych i wydawanych na ich podstawie decyzjach. Dalej Gmina wywodziła, że zlecanie przez organ administracji publicznej wykonania operatów szacunkowych następuje w ramach wykonywania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jest niezbędnym elementem realizacji zastrzeżonych w treści tych przepisów obowiązków ustalania wartości nieruchomości, które stanowią przedmiot transakcji, gdzie jako jedna ze stron występuje Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiodła, że fakt tworzenia operatów szacunkowych przez podmioty nie pełniące funkcji publicznych nie ma znaczenia dla otrzymania przez nie statusu informacji publicznej, gdyż o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Podkreśliła, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań oraz fakt, że informacja została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Poza tym również okoliczność, iż operaty były zlecone i wykorzystane jako dowody w postępowaniu administracyjnym nie pozbawia ich przymiotu informacji publicznej. Bez znaczenia przy tym jest to, w jaki sposób dokumenty będące taką informacją znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by służyły realizowaniu zadań publicznych przez organy i odnosiły się do niego bezpośrednio. Nadto Gmina podała, że o tym, czy dany dokument zawiera informację publiczną nie decyduje jego umieszczenie w aktach administracyjnych sprawy, ale jego treść. W ocenie skarżącej, błędny jest także pogląd Starosty, że operat szacunkowy stanowi "indywidualne opracowanie autorskie", gdyż stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole, zatem wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami w rozumieniu powołanego przepisu. Ponadto skarżąca wywiodła, że Starosta zobowiązany był załatwić jej wniosek w drodze decyzji, a nie - jak to uczynił w niniejszej sprawie - w formie pisma, którego nie można uznać za ten akt, gdyż nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina odnotowała również, że nie miała obowiązku wzywać organu do usunięcia naruszenia prawa według dyspozycji przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten expressis verbis odnosi się tylko do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę Starosta Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie skierowanym do skarżącej. Dodatkowo podkreślił, że skarżąca żądała udostępnienia danych zawartych w operatach szacunkowych, które nie mają przymiotu dokumentu publicznego, gdyż wytworzone są przez rzeczoznawców majątkowych i stanowią opinię o wartości nieruchomości służącą organowi do podjęcia decyzji w postępowaniu administracyjnym. Operat szacunkowy korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jest bowiem utworem "i korzystanie z niego może się odbywać w określonym celu, względnie na określonych polach eksploatacji." Starosta wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w kwestii odmowy udzielenia informacji publicznej, ponieważ żądane informacje nie miały przymiotu informacji publicznej. Podkreślił, że w myśl art. 16 ustawy wydanie decyzji przewidziane jest tylko w razie odmowy udzielenia informacji publicznej albo umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. W odniesieniu do tego wywiódł, że jeśli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to wnoszącego żądanie powiadamia się pismem o tym stanie rzeczy i taki charakter miało pismo skierowane do Wójta Gminy Dobrzeń Wielki, stąd zarzut bezczynności jest bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem, sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem przypadku gdy decyzja, postanowienie lub czynność nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność Starosty Opolskiego w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej Wójtowi Gminy Dobrzeń Wielki dotyczącej wartości nieruchomości ustalanych na podstawie operatów szacunkowych sporządzanych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). Żądanie w tym zakresie, określone zostało precyzyjnie. Gmina podała, że chodzi o informację przetworzoną w zakresie udostępnienia informacji o wartości nieruchomości gruntu ustalanych na podstawie operatów szacunkowych sporządzanych w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne dla których ustalono odszkodowania oraz nieruchomości drogowych nabywanych na własność Powiatu Opolskiego. Wskazała, że w informacji należy podać położenie działek (miejscowość, numer działek), powierzchnię, przeznaczenie w m.p.z.p, wartość nieruchomości oraz wartość 1m² gruntu, a żądanie w tym zakresie uzasadniła interesem publicznym związanym z oszczędnym wydatkowaniem środków publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny niniejszej sprawy, należało najpierw zbadać kwestie związane z dopuszczalnością skargi. Analizując treść skargi w kontekście przywołanej na wstępie regulacji należy mieć na uwadze, że w rozpatrywanym przypadku zarzut bezczynności organu dotyczy dostępu do informacji publicznej. Kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- zwanej dalej ustawą), i zgodnie z nimi udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś w razie odmownego załatwienia wniosku organ wydaje decyzję (art.10 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do cyt. wyżej przepisów P.p.s.a., bezczynność polegająca na braku wydania decyzji, jak i na braku podjęcia stosownej czynności z zakresu informacji publicznej, mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, zatem w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności drogi sądowej. Jak słusznie zauważyła skarżąca, nie zachodziły też inne przeszkody formalne uniemożliwiające rozpoznanie skargi, bowiem wniesienie skargi na bezczynność organu nie jest ograniczone żadnym terminem, a ponadto, do jej rozpatrzenia nie jest konieczne spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia.

W kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest ustalenie, czy Starosta Opolski pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznych, o które wniosła skarżąca we wniosku z dnia 28 maja 2012 r.

Przyjdzie zatem dostrzec, że informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawie, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Jak trafnie argumentowała skarżąca, w art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy wskazano tylko przykładowy katalog informacji publicznych, a w przepisie art. 4 ust. 1 tejże ustawy przykładowo tylko wymieniono podmioty obligowane do udostępnienia informacji publicznej. Świadczy o tym użycie w obydwu tych przepisach zwrotu "w szczególności." Dokonując oceny, czy określony podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej wystarczy zatem ustalić, że wykonuje on zadania publiczne, czy to w zakresie sprawowania władzy publicznej, czy to w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, czy też majątkiem Skarbu Państwa, a żądana informacja (będąca w jego posiadaniu) została przez ten podmiot wytworzona lub wprawdzie nie została przezeń wytworzona, lecz do niego się odnosi. Dla odkodowania sformułowania "informacja publiczna" pomocne są też poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu a także w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, iż za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, M. Prawn. 2002/23/1059). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią także treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., I OSK 1060/05, LEX nr 275539).

Stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m. in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. Ustawodawca w art. 7 i 8 ustawy przewidział, że podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej. Dopiero w sytuacji gdy określone informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają udostępnieniu na wniosek bądź w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami. Ustawa przewiduje również możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W tym miejscu podkreślić raz jeszcze trzeba, że udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji i umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Poza tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskania każdej tzw. prostej informacji publicznej, uzyskanie zaś informacji przetworzonej jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Omawiane prawo obejmuje również wgląd do dokumentów urzędowych zdefiniowanych w art. 6 ust. 2 ustawy. O bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej można mówić, gdy zobowiązany podmiot do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 ustawy terminie, odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych). Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Przetworzenie przybiera postać czynności wymagających przeprowadzenia analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu oraz takich, które sprowadzają się do sporządzenia rożnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów, a także zestawień danych itd., które nie są wynikiem działań sprawozdawczych wynikających z przepisów prawa (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, s. 87 i 88).

Warto jeszcze zwrócić uwagę na wyrok NSA z 2 lipca 2003 r., sygn akt II SA 837/09, w którym między innymi Sąd stwierdził, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do informacji.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy, należy zgodzić się ze skarżącą, że jej żądanie w omówionym zakresie dotyczy dostępu do informacji publicznych. Żądana informacja mieści się w definicji zawartej w art. 1 ustawy bowiem "sprawa publiczna" rozumiana jest jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań przypisanych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji (...) s. 31). Zatem kryterium zaliczenia konkretnej sprawy do kategorii spraw publicznych jest publicznoprawny charakter aktywności podmiotu.

Tymczasem Starosta Opolski pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. odmówił skarżącej udostępnienia żądanych informacji o wartości nieruchomości ustalonych w operatach szacunkowych uznając, iż nie mają one charakteru publicznego, gdyż są chronione prawem autorskim, a informacje w nich zawarte podlegają kontroli w innym trybie. Argumentował także, że operaty szacunkowe wytworzone przez rzeczoznawców majątkowych nie mogą być uznane za dokumenty wytworzone przez osoby pełniące funkcje publiczne. W ocenie Sądu, zaprezentowane poglądy organu w tej kwestii są błędne. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Zasadnie wskazała skarżąca, że nie ma znaczenia w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą, lecz istotne jest to, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W kontrolowanej sprawie operaty szacunkowe są powiązane z gospodarowaniem mieniem komunalnym (majątkiem publicznym), a więc sprawy uznanej w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy za publiczną. Przyjdzie bowiem dostrzec, że stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, określenie wartości nieruchomości przez właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami, w tym organy powiatu, powinno opierać się na wycenie nieruchomości (operacie szacunkowym), sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W kwestii charakteru tego typu materiału dowodowego, będącego w posiadaniu organu administracji publicznej, wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. (II SA/Gd 897/05, ONSAiWSA 2007/2/41), stwierdzając, że "Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 904 ze zm./ nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami w rozumieniu powołanego przepisu." Pogląd ten w pełni podziela tut. Sąd. Operaty szacunkowe są niewątpliwie materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym, skierowanymi do tych organów i wykorzystywanymi przy załatwianiu konkretnych spraw, co - w ocenie Sądu - przesądziło o uznaniu ich za informację publiczną w przedmiocie majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy).

Przedstawione rozważania wskazują, iż żądanie zgłoszone przez Gminę dotyczy informacji o sprawach publicznych, zatem Starosta Opolski powinien był podjąć stosowne działania, na podstawie przepisów ustawy, o których była mowa powyżej.

Zdaniem Sądu, oceniając dopuszczalność zgłoszonego żądania trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że skarżąca w swoim wniosku wskazała, iż chodzi jej o informację publiczną przetworzoną. Powołała się w tym zakresie na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, który będąc podstawą do uzyskania ww. informacji w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wymóg ten podyktowany jest tym, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili zgłoszenia wniosku w takiej formie w jakiej żąda wnioskodawca. Podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi najpierw ją wytworzyć. Jeżeli utworzenie informacji wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania z nich tylko tych danych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie będą zmierzać do wytworzenia nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. W rozpoznawanej sprawie Gmina zażądała informacji przetworzonej. Udzielenie przedmiotowej informacji niewątpliwie wymaga sięgnięcia do decyzji, umów i operatów szacunkowych i dopiero wówczas, na podstawie ich analizy, powstanie nowa informacja sporządzona według kryteriów wskazanych przez skarżącą.

Przyjdzie zatem stwierdzić, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie rzeczą organu będzie przeto rozważenie, czy skarżąca wykazała, by udostępnienie informacji publicznej, objętej jej wnioskiem, było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W świetle powyższych konstatacji należy zgodzić się ze skarżącą, że działania Starosty Opolskiego nie są zgodne z przepisami ustawy. Zdaniem Sądu, za nieuzasadnione należy uznać stanowisko organu wskazujące, że wnioskowana informacja nie ma charakteru publicznego, dlatego odmowa w formie pisma nastąpiła z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy i stanowi o bezczynności organu. Tylko w przypadku gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ może odmówić jej udzielenia w formie zwykłego pisma (por. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie, co zostało wywiedzione powyżej.

Sąd nie stwierdził, aby bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Starosta Opolski załatwił sprawę w przewidzianym ustawowo terminie. Odpowiedział na wniosek skarżącej wprawdzie w formie pisma, ponieważ trafnie przyjął, że wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądane informacje - a tak uznał w niniejszej sprawie - nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, lecz w takim przypadku wnioskodawcy, który uważa, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej, przysługuje tylko i wyłącznie skarga na bezczynność organu. Kontrola prawidłowości działania organu administracji w tym zakresie podlega ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego w drodze skargi na bezczynność. Nie można do Sądu zaskarżyć bowiem pisemnej odpowiedzi organu, która stanowi powiadomienie o sposobie rozpoznania żądania.

Wobec powyższego, na podstawie art. 149 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a.

-----------------------

10