Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. – C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 562/08 w sprawie ze skargi E.G. – C. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 562/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 18 lutego 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia 15 stycznia 2008 r. Rektora - Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2007 r. na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 167, poz. 1189) zmienionego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 78, poz. 531), mianował E. G.– C. na stanowisko [...], z powodu jej nieprzydatności na stanowisku [...].

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia 10 stycznia 2008 r. uchylił w całości powołaną wyżej decyzję, wskazując na występującą sprzeczność pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, decyzją nr [...] z dnia 15 stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5, art. 38 ust. 2 pkt 2 i art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 167, poz. 1189 ze zm.), przeniósł E.G. – C. na stanowisko specjalisty w [...] i przyznał jej stosowne uposażenie.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 18 lutego 2008 r., nr [...], uchylił decyzję Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej z dnia 15 stycznia 2008 r., w części określającej termin przeniesienia na stanowisko i orzekł nowy termin przeniesienia na dzień 16 marca 2008 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że aktualnie toczą się dwa postępowania administracyjne dotyczące sytuacji służbowej E.G.– C., z których jedno dotyczy jej przeniesienia na inne stanowisko służbowe, drugie zaś dotyczy powierzenia jej pełnienia obowiązków służbowych. Organ podał, że ustalenie w niniejszej decyzji terminu przeniesienia na stanowisko na dzień 16 marca 2008 r. koreluje z terminem kończącym okres powierzenia obowiązków wyznaczony na dzień 15 marca 2008 r.

Na decyzję z dnia 18 lutego 2008 r. E.G.– C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia jej nieważności oraz nieważności decyzji ją poprzedzającej z dnia 15 stycznia 2008 r.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 562/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 18 lutego 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia 15 stycznia 2008 r. Rektora - Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, wskazał, że zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

W związku z tym Sąd uznał, że Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, wydając decyzję z dnia 10 grudnia 2007 r. nr [...] o mianowaniu skarżącej na stanowisko [...] był nią związany od chwili doręczenia tej decyzji skarżącej, przy czym organ był tą decyzją związany niezależnie od tego, czy skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie, czy też nie. Fakt wniesienia bowiem przez nią środka odwoławczego wpływał jedynie na to, że decyzja ta nie podlegała wykonaniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, rozpoznając odwołanie skarżącej w dniu 10 stycznia 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej z dnia 10 grudnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Istotna jednakże dla sprawy jest okoliczność, że decyzja z dnia 10 stycznia 2008 r. weszła do obrotu prawnego dopiero w dniu 1 lutego 2008 r. W tym dniu bowiem decyzję tą doręczono skarżącej.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata, w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią.

W związku z tym Sąd podkreślił, że decyzja spełniająca wymogi formalne, ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia).

Sąd uznał zatem, że Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej wydając kolejną decyzję w dniu 15 stycznia 2008 r. i wprowadzając ją do obrotu prawnego związany był jeszcze swoją decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r., której uchylenie przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 10 stycznia 2008 r. nie weszło jeszcze do obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że badając zaskarżoną decyzję nie stwierdził jej nieważności, ponieważ poprzednia decyzja nie korzystała z przymiotu decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, w imieniu E.G.– C., złożył jej pełnomocnik, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 36a ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), polegające na pominięciu w wydanym wyroku kwestii opinii służbowej, która to opinia legła u podstaw wydania skarżonej decyzji,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącą w piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 r., a ponadto art. 141 § 4 tej ustawy, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ograniczony do wskazania, że kwestionowane decyzje organów administracji publicznej nie korzystały z przymiotu decyzji ostatecznych, to Sąd badając zaskarżone decyzje nie stwierdził ich nieważności. Ponadto, że postulaty skarżącej dotyczące zobowiązania organu do podjęcia określonych działań – z uwagi na zgłoszone stanowisko organu, że nie mają związku z zaskarżoną decyzją – nie były badane przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść art. 36a ust. 8 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej o przeniesieniu skarżącej na inne stanowisko nie została poddana analizie przez Sąd, w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2008 r. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Wskazano przy tym, że to właśnie negatywna opinia i ustalenia protokołu pokontrolnego legły u podstaw przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe.

Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie był związany granicami skargi, lecz tylko i wyłącznie granicami sprawy administracyjnej będącej jej przedmiotem, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego i okoliczności, jakie zdaniem organów administracji publicznej przemawiały na rzecz ukształtowania stosunku prawnego o takim właśnie charakterze w drodze decyzji wydanej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania zgłaszała szereg wniosków dowodowych, w tym o dołączenie do sprawy, w której zapadł skarżony wyrok, pism wymienionych w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2008 r. i ich dołączenie do akt sprawy. Dowody te, zdaniem skarżącej, przedstawiały całościowo sytuację związaną z podjętymi decyzjami w sprawie jej przeniesienia na inne stanowisko w oparciu o protokół z kontroli i ustalenia w nim dotyczące skarżącej. Skarżąca podniosła, że składała postulaty o zobowiązanie organu do podjęcia określonych działań, jednakże nie zostały one uwzględnione przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 113 § 1 i art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 113 § 1 tej ustawy, przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Treść protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie daje podstaw do uznania, że doszło do naruszenia powołanego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku natomiast zawarte zostały wszystkie elementy, jakie określa art. 141 § 4 wskazanej ustawy, to jest przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponieważ jednak Sąd – zasadnie – uznał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nasuwa istotne wątpliwości, nie orzekł merytorycznie, ponieważ rozpoznanie zarzutów prawa materialnego przed ustaleniem dokładnego i nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego, byłoby przedwczesne.

Zauważyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 18 lutego 2008 r. otworzył tym samym drogę do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie poprzez ponowne jej rozpatrzenie przez organ, w czasie to którego postępowania można będzie przywołać dowody wskazane przez stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Za Sądem pierwszej instancji wskazać należy, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 16/00.

W związku z tym stwierdzić należy, że doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, natomiast egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy administracyjnej polega więc na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji. Jeśli zatem nie nastąpiło ani ogłoszenie, ani doręczenie decyzji, nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o nieakcie, czyli decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków prawnych. Natomiast z drugiej strony zaznaczyć należy, że z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzja wynika, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ ten nie może również w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że w tym sensie decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. Oznacza to, że organ administracji, który wydał wadliwą decyzję, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem.

W niniejszej sprawie natomiast mamy do czynienia z sytuacją, w której Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w dniu 10 stycznia 2008 r. wydał decyzję uchylającą decyzję Rektora – Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej z dnia 10 grudnia 2007 r. o mianowaniu skarżącej na stanowisko [...]. Decyzję z dnia 10 stycznia 2008 r. doręczono skarżącej w dniu 1 lutego 2008 r., w związku z czym uznać należy, że od tego też dnia weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Pomimo tego jednak Rektor – Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej, nie czekając, aż decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 stycznia 2008 r. wejdzie do obrotu prawnego, w dniu 15 stycznia 2008 r., wydał w sprawie kolejną decyzję, do czego nie był uprawniony, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Organ wydając bowiem decyzję z dnia 15 stycznia 2008 r. był jeszcze związany swoją decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r., gdyż decyzja uchylająca nie weszła jeszcze do obrotu prawnego.

Zasadnie jednak Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 2008 r., ponieważ w dniu wydania tejże decyzji, poprzednia decyzja, to jest decyzja z dnia 10 stycznia 2008 r., nie korzystała z przymiotu ostateczności o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że decyzja z dnia 10 stycznia 2008 r. została doręczona skarżącej w dniu 1 lutego 2008 r., w związku z czym dopiero od tego dnia weszła do obrotu prawnego i od tego też dnia zaczęła wywoływać skutki prawne, o czym była już mowa powyżej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja niedoręczona stronie, a znajdująca się w aktach organu, nie wywołuje skutków prawnych. To dopiero doręczenie decyzji stronie (czynność materialno-techniczna) wywołuje skutek prawny. Od tej daty decyzja wchodzi do obrotu prawnego.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej uchybień proceduralnych, nie było możliwe ustosunkowanie się przez ten Sąd do merytorycznych zarzutów skargi.

Należy zatem dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 36a ust. 8 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Przypomnieć bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli decyzji wydanej przez organ drugiej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, natomiast sam nie przeprowadza dowodów, poza szczególnymi wypadkami, kiedy przepisy prawa umożliwiają przeprowadzenie dowodu, ale tylko z dokumentu. W niniejszej natomiast sprawie, skoro jej stan faktyczny nasuwa uzasadnione wątpliwości, o czym była już mowa powyżej, ustosunkowanie się do zarzutów prawa materialnego, byłoby co najmniej przedwczesne.

W odniesieniu się zaś do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, należy dojść do wniosku, że i on nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Właśnie z uwagi na przestrzeganie tejże zasady, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji po skontrolowaniu zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego, w ramach którego zastała ona wydana, stwierdził naruszenia prawa skutkujące uchyleniem tejże decyzji, co pozwoli na ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ. Wydanie odmiennego rozstrzygnięcia pozostawałoby w sprzeczności z zasadą zaufania do państwa będących fundamentem demokratycznego państwa prawnego, o czym stanowi właśnie art. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.