Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2013 r. [...] o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Stowarzyszenie [...], w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Kancelarii Sejmu o udostępnienie informacji zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu z dnia [...] września 2001 r. w sprawie trybu wypłacania pracownikom biur klubów i kół poselskich oraz biur poselskich dodatkowego wynagrodzenia rocznego a także trybu obliczania i wypłacania nagród za wieloletnią pracę oraz odpraw w związku z zakończeniem kadencji Sejmu. Poseł oraz przewodniczący klubu lub klubu poselskiego przekazują do Kancelarii Sejmu rozliczenie kwot wypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego oraz nagród niezwłocznie po dokonaniu wypłaty. Jednocześnie zwróciło się o przesłanie kopii lub skanów pism w tej sprawie, które w 2012 r. i 2013 r. skierowali do Kancelarii Sejmu przewodniczący klubów lub kół poselskich.

W ocenie organu, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W dniu [...] września 2013 r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wniósł o:

– zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni,

– zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Podkreślił, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Odnosząc się do żądanej informacji, zauważyć należy, iż w piśmiennictwie wskazuje się, że regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły jest zobowiązywanie do ich ujawnienia.

Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane. Stwierdził m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyr. TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami nauki prawa w tym zakresie – jak bowiem podkreślono w literaturze, cała koncepcja nowoczesnego podejścia do sfery autonomii informacyjnej przyjmuje za punkt wyjścia ochronę wszelkich danych osobowych i kryterium zgody jako podstawową przesłankę legalności ich ujawniania (M. Safjan, Refleksje wokół konstytucyjnych uwarunkowań rozwoju ochrony dóbr osobistych, KPP 2002, z. 1, s. 238).

Ustawowe ograniczenia wolności, w tym autonomii informacyjnej, dopuszczalne są w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie w razie spełnienia czterech warunków: "Po pierwsze, ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych bądź, gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w niezbędnym zakresie. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne zachowanie jest proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki, a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki. Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu. Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia, ani ich suma, nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności" (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 35-37 i przytoczony tam wyrok TK z 21 listopada 1995 r., K 12/95, OTK 1995, nr 3, poz. 15).

W nawiązaniu do przytoczonych wypowiedzi należy dodać, że stanowiący o prawie do informacji publicznej art. 61 Konstytucji przewiduje w przepisie ust. 3, że ograniczenie tego prawa może nastąpić ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób.

Z kolei przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne.

Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne.

Z całokształtu przytoczonych unormowań, należy wyprowadzić wniosek, że brak jest przepisów prawnych, które stanowiły podstawę legalizującą udzielenie skarżącemu informacji zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu z dnia [...] września 2001 r. w sprawie trybu wypłacania pracownikom biur klubów i kół poselskich oraz biur poselskich dodatkowego wynagrodzenia rocznego a także trybu obliczania i wypłacania nagród za wieloletnią pracę oraz odpraw w związku z zakończeniem kadencji Sejmu.

Ochrona, o której mowa nie przysługuje jedynie osobom pełniącym funkcje publiczne. O tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym, decyduje charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. A zatem funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Oznacza to, że osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej. Są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że do tych osób nie można zaliczyć pracowników sejmu, zatem żądana informacja zawarta we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem w sprawie niniejszej organ nie pozostaje w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.