Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia 10 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 23 września 2008 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca A. R. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 10 grudnia 2008 r. Zaskarżona decyzja, jak wynika z akt i twierdzeń stron, została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z 16 września 2008 r., doręczonym Staroście 17 września 2008 r., skarżąca zgłosiła roboty budowlane, polegające na budowie na działce nr [[...]] położonej w K. studni wierconej o wydajności nie przekraczającej 5 m3 na dobę i głębokości nie większej niż 30 m. W zgłoszeniu zaznaczyła, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z 23 września 2008 r., doręczoną skarżącej w dniu 10 października 2008 r., Starosta, powołując się na art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, dokonanego przez skarżącą.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zamierzenie inwestycyjne zgłoszone przez skarżącą jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą z 28 lutego 2000 r. nr [[...]] oraz uchwałą z 27 grudnia 2006 r. nr [[...]], które przewidują, że zaopatrzenie w wodę winno odbywać się z istniejącego wodociągu wiejskiego. Na tej podstawie stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza budowy indywidualnego ujęcia wód podziemnych, czyli studni.

Skarżąca od decyzji Starosty wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że decyzja oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są sprzeczne z art. 36 ust. 1 Prawa wodnego. Wskazując na określone w zgłoszeniu robót budowlanych parametry poboru wody i głębokość studni, twierdziła, że planowana przez nią budowa studni stanowi zwykłe korzystanie z wód, które nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Podniosła też, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać prawo własności. W końcu twierdziła, że wodociąg gminny nie przebiega w pobliżu jej nieruchomości, zaś Gmina odmawia działań umożliwiających podłączenie nieruchomości do istniejącego odcinka wodociągu.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przyjmując, że planowane przez skarżącą roboty budowlane, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, wymagały zgłoszenia właściwemu organowi, stwierdził, że wniesiony sprzeciw znajduje oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu inwestycji przewiduje się zaopatrzenie w wodę z wodociągu wiejskiego i stwierdził, że wynika z tego, iż budowa studni jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym nie przewidziano budowy studni, jako rozwiązania tymczasowego.

Ponadto Wojewoda wskazał, że do zgłoszenia robót budowlanych należy dołączyć, złożone na urzędowym formularzu, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego skarżąca podtrzymała zarzuty wniesione w odwołaniu i podniosła, że chce podłączyć się do istniejącego wodociągu gminnego, zaś ujęcie wód podziemnych ma służyć zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca wyjaśniła, że ze studni chce korzystać na przykład do podlewania ogrodu.

Ponadto na rozprawie wyjaśniła, że na podstawie pozwolenia na budowę z 26 lutego 2007 r. rozpoczęła budowę domu, że wodociąg gminny przebiega w odległości około 50 m od jej nieruchomości oraz że występowała do Gminy o podłączenie działki do tego wodociągu, lecz bezskutecznie. Na dowód tego okazała dwa pisma Urzędu Gminy z 23 marca 2007 r. i 1 lutego 2007 r., z których wynika, że podłączenie działki nr [[...]] do istniejącego wodociągu wymaga jego rozbudowy.

Na rozprawie skarżąca wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, istotne znaczenie mają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy z 28 lutego 2000 r. nr [[...]], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 27 kwietnia 2000 r. nr 43, poz. 264. Uchwała ta, jak wynika z jej treści i tytułu, dotyczy części działki nr [[...]] i jej zasadnicza treść sprowadza się do tego, że dotychczasowy teren upraw polowych przeznacza się na jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Następnie ustala się zasady zagospodarowania terenu, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz zasady obsługi komunikacyjnej. Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej obejmują zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków, odprowadzanie wód opadowych, zaopatrzenie w gaz, zaopatrzenie w energię elektryczną, zaopatrzenie w ciepło i usuwanie odpadów stałych. W zakresie zaopatrzenia w wodę plan ten stanowi, dosłownie go cytując, "zaopatrzenie w wodę – z istniejącego wodociągu wiejskiego". Istotne jest też, że w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych plan ten stanowi, znowu dosłownie cytując, "odprowadzenie ścieków sanitarnych – po wybudowaniu zbiorczej kanalizacji sanitarnej do oczyszczalni w P., do czasu wybudowania kanalizacji nie dopuszcza się rozwiązań tymczasowych".

Plan ten został zmieniony uchwałą Rady Gminy z 27 grudnia 2006 r. nr [[...]], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 20 kwietnia 2007 r. nr [[...]], poz. 1239. Uchwała ta jest opracowana bardzo niestarannie. Powołuje, jako zmienianą, jednostkę redakcyjną uchwały z 28 lutego 2000 r., która w uchwale zmienianej nie występuje (§ 1 pkt 3b), stanowi w § 3, że "uchwała jest integralną częścią uchwały podstawowej nr [[...]] r. Rady Gminy z 28 lutego 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi K., gm. P. – działka nr [[...]] część", mimo że uchwała nr [[...]], jak wynika z Dziennika Urzędowego Województwa z 17 września 2002 r. nr 61, poz. 1415, została uchwalona 31 sierpnia 2001 r. i dotyczy działki nr [[...]], a przede wszystkim wprowadza zmianę po słowach "odprowadzenie ścieków sanitarnych do projektowanego systemu kanalizacji sanitarnej", które w zmienianej uchwale nie występują. Niemniej z uchwały z 27 grudnia 2006 r. wynika, że zmiana nie ma dotyczyć zasad obsługi w zakresie zaopatrzenia w wodę, tylko zasad odprowadzania ścieków sanitarnych, przy czym sens tej zmiany jest taki, iż do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych.

Jak powiedziano, ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie z uwagi na podstawę prawną zaskarżonej decyzji o sprzeciwie. Podstawą tą jest art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), w którym stanowi się, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Konieczne jest zatem ustalenie, czy budowa studni o parametrach podanych przez skarżącą w zgłoszeniu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim zauważyć należy, że plan ten, mimo, iż obowiązująca w czasie jego uchwalania ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) dawała możliwości wprowadzenia zakazu zabudowy, m.in. z uwagi na potrzebę ochrony środowiska przyrodniczego oraz zasobów wodnych i zdrowia ludzi (art. 10 ust. 1 pkt 8), nie zawiera wyraźnego zakazu budowy studni.

Organy administracji upatrują taki zakaz w ustaleniach planu, które wskazują jako źródło zaopatrzenia w wodę wodociąg wiejski oraz w tym, że plan nie przewiduje rozwiązań tymczasowych. W ocenie Sądu taka wykładnia ustaleń planu nie przekonuje. Nie uwzględnia ona bowiem podstawowego założenia koniecznego przy wykładni przepisów wprowadzających ograniczenie prawa własności, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z uwagi na art. 6 ust. 1 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zawiera takie przepisy, mianowicie, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zakres ograniczeń wykonywania prawa własności. Nie uwzględnia ona też okoliczności faktycznych, które sprawiają, że przyjęcie w drodze wykładni ustaleń planu istnienia zakazu budowy studni doprowadzi do pozbawienia właściciela nieruchomości możliwości korzystania z nieruchomości w sposób w tym planie przewidziany. Chodzi tu o to, że mimo iż wodociąg wiejski istnieje, to nie jest on doprowadzony bezpośrednio do nieruchomości skarżącej, co bez jego rozbudowy uniemożliwia korzystanie z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Zatem z ogólnego sformułowania planu o treści "zaopatrzenie w wodę – z istniejącego wodociągu wiejskiego", przy braku wyraźnego zakazu budowy studni oraz wobec faktu, że korzystanie z wodociągu zależy od jego rozbudowy, nie można wywodzić, że ustalenia planu zawierają zakaz budowy studni.

Należy też mieć na uwadze jeszcze inne okoliczności przemawiające za tym, że zakazu budowy studni z tak lakonicznych postanowień planu wywodzić nie sposób.

Ograniczenie wykonywania prawa własności, a takim byłby zakaz budowy studni, musiałby być zgodny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, czyli takie ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności musiałoby by być konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Trudno zaś znaleźć tak ujęte uzasadnienie dla ograniczenia polegającego na budowie studni o parametrach określonych przez skarżącą. Te parametry są istotne, gdyż tak małe ujęcia wód podziemnych nie podlegają reglamentacji z uwagi na ochronę zasobów wodnych. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.) pobór wód podziemnych w ilości nie przekraczającej 5 m3 na dobę stanowi zwykłe korzystanie z wód i pobór w takiej ilości wody, jak i wykonanie urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 36 ust. 3 pkt 3 oraz art. 124 pkt 5 i 8 Prawa wodnego). Nieobjęcie reglamentacją administracyjną ujęć wód podziemnych o wskazanych parametrach wskazuje, że nie istnieje zagrożenie dla innych dóbr, które uzasadniałoby ograniczenie prawa własności. Można więc powiedzieć, że skoro ustawodawca nie zdecydował się ograniczyć prawa własności w przypadku budowy tak małych ujęć wód podziemnych, to nie powinien też tego robić uchwałodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie zaś istnienia wątpliwości, co do znaczenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, winno się przyjmować, że nie zawierają one ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez zakaz budowy tak małych ujęć wód podziemnych.

Warto zauważyć, że w przypadku innych aspektów wykonywania własności nieruchomości, aspektów, które wywołują większe niż małe studnie zagrożenia innych wartości konstytucyjnie chronionych, ustawodawca zasadnie decyduje się na ograniczenie prawa własności. Jako przykład można wskazać na ograniczenia związane ze sposobem odprowadzania ścieków z nieruchomości. W tym zakresie ustawodawca zasadnie, jak się wydaje, wprowadza daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności poprzez wprowadzenie nakazów określonego zachowania w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 r.), w tym obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Podzielając racje ustawodawcy w ograniczeniu prawa własności w tym przypadku (ochrona środowiska, ochrona zdrowia powszechnego), trudno przyjąć, aby podobne racje występowały w przypadku podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, co również przemawia za interpretacją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kierunku wyeliminowania takiego obowiązku, a więc także dopuszczenia budowy studni.

W końcu wskazać należy na argumenty płynące z treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma zastosowanie w sprawie. W przypadku ograniczeń związanych z odprowadzaniem ścieków w planie sprzed jego nowelizacji uchwałą z 27 grudnia 2006 r. wyraźnie wyłączono możliwość stosowania rozwiązań tymczasowych. Podobnego zapisu brak w przypadku zaopatrzenia w wodę. Takie ustalenia, odmiennie niż przyjęto to w decyzji organu odwoławczego, wskazują na brak zakazu stosowania rozwiązań tymczasowych, czyli do czasu umożliwienia podłączenia do istniejącego wodociągu wiejskiego. Odmienne podejście Sądu do tych ustaleń planu wynika z podstawowego założenia, iż ograniczenia wykonywania prawa własności muszą być wyraźne i jednoznaczne, nie można zaś ich domniemywać na zasadzie, jak zdaje się przyjął to organ odwoławczy, że dozwolone jest to co jest wyraźnie wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podejście do wykładni ustaleń planu w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej budowy studni, a więc urządzenia związanego z różnym sposobem korzystania z nieruchomości, musi być zgoła inne, mianowicie, że dozwolone jest to, co nie jest wyraźnie zakazane.

W związku z tym wskazać należy, że skarżąca, jak wyjaśniła, uzyskała już decyzję o pozwoleniu na budowę i budowę na podstawie tej decyzji realizuje. Zatem, nie bez znaczenia jest jej twierdzenie, że chce podłączyć nieruchomość do wodociągu, a nadto korzystać ze studni. To twierdzenie w połączeniu z faktem, że wydano już pozwolenie na budowę, pokazuje, że zakaz budowy studni musiałby być wyraźny, gdyż jej budowa niekonieczne wiąże się z zaopatrzeniem w wodę budynku.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że nieuprawniona jest teza organów administracji, iż zamierzona przez skarżącą budowa studni narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem prawa materialnego, mianowicie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. ze stosowanymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy z 28 lutego 2000 r., to zaś powoduje, że decyzje te, w wyniku uwzględnienia skargi, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegają uchyleniu.

Wobec uwzględnienia skargi i złożonego wniosku Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

W wyniku uwzględnienia skargi sprawa winna być ponownie rozpoznana, przy czym ponownie rozpoznając sprawę organy administracji nie mogą przyjąć, że zamierzona budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddanego wykładni w rozpoznawanej sprawie. W związku z podniesioną w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego kwestią niedołączenia przez skarżącą do zgłoszenia robót budowlanych oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wyjaśnić, że tego rodzaju braki zgłoszenia podlegają uzupełnieniu w trybie art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów orzeczono, jak w sentencji.