Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego H. W. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne:

H. W., po sprecyzowaniu wniosku z dnia 22 października 2013 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] położonych w B. przy ul. S. Do powyższego wniosku wnioskodawca dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując, że jest współwłaścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem i posiada zgodę większości pozostałych współwłaścicieli, tj. B. W, S. W. oraz B. N. na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych. Odnośnie zgody ostatniego ze współwłaścicieli A. N., wnioskodawca załączył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], oddalającego jego wniosek o udzielenie upoważnienia zastępczego.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. W. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...] położonych w B. przy ul. S. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], ponadto jest kompletny i posiada wymagane opinie oraz uzgodnienia. Do wniosku dołączono też wymagane oświadczenie o posiadanym prawiem do dysponowania nieruchomością, z którego wynika, że inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem i posiada zgodę większości pozostałych współwłaścicieli: B. W., S. W. oraz B. N. na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych. Odnośnie ostatniego ze współwłaścicieli A. N. wnioskodawca dołączył prawomocne postanowienie Sadu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny z dnia [...] sierpnia 2013r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że inwestor posiadając zgodę większości współwłaścicieli, jest uprawniony do wykazywania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Organ I instancji zwrócił też uwagę, że przedmiotem sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny jest żądanie zniesienie współwłasności działki o nr geod. [...]. Ze sporządzonej w tym postępowaniu opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji wynika, iż zrealizowanie najbardziej optymalnej wersji podziału wymaga przebudowy schodów prowadzących do budynku oznaczonego nr ewid. [...], tak aby skierowane one były w kierunku działki nr [...]. Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. zobowiązał zatem wnioskodawców (tj. H. W., H. W., B. W.) do przebudowy schodów w części budynku, która przypadnie na rzecz uczestników postępowania (tj. A. N. i B.N.) oraz podjęcia w tym celu kroków dla uzyskania zgody odpowiednich organów oraz wykonania prac budowlanych. Organ I instancji uznał zatem, że prowadzone przez inwestora prace związane z realizacją inwestycji (tj. czynności związane ze sporządzeniem projektu budowlanego oraz uzyskaniem wszystkich niezbędnych uzgodnień i zezwoleń, w tym pozwolenia na roboty budowlane) stanowią realizację obowiązku nałożonego w/w postanowieniem.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł A. N. (współwłaściciel działek o nr ewid. gr. [...] i [...]) zarzucając organowi I instancji przeprowadzenie postępowania z naruszeniem: art. 8 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez wyznaczenia kolejnego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, art. 14 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa przez brak pisemnego poinformowania o fakcie ukończenia postępowania dowodowego oraz art. 8 kpa w związku z art. 14 kpa i art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego poprzez nie przedłożenie projektantowi (jako uczestnikowi procesu budowlanego) zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do projektu budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 3 pkt 11 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie. Powyższy zarzut autor odwołania uzasadnił tym, iż organ I instancji nie zgromadził oświadczeń pozostałych współwłaścicieli co do wyrażenia zgody na przebudowę budynku mieszkalnego oraz nie uwzględnił słusznych interesów wszystkich stron w sytuacji gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności. Zdaniem odwołującego planowane roboty budowlane są czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu cywilnego, wiąże organ jedynie rozstrzygnięciem zawartym w sentencji orzeczenia.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił kwestii posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z treścią przedłożonych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości o nr ewid. gr. [...] i [...] i posiada zgodę B. W., S. W. oraz B. N. na przeprowadzenie robót budowlanych objętych wnioskiem. Nie posiada natomiast zgody ostatniego ze współwłaścicieli, tj. A. N. Wnioskodawca dołączył wprawdzie prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], w którym Sąd przesądził, że przebudowa schodów jest czynnością zwykłego zarządu, i na jej wykonanie potrzebna jest zgoda tylko większości współwłaścicieli. Tym niemiej w ocenie Wojewody P. uzasadnienie postanowienia Sądu dotyczy przebudowy schodów, natomiast w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony na przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem, a więc na zakres większy niż wskazuje to uzasadnienie ww. postanowienia. Tym samym organ II instancji uznał, że przebudowa budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem przekracza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo organ też zauważył, że w przedłożonych przez inwestora oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brakuje wskazania dokumentów z których wynika zgoda B. W., S. W. oraz B. N. na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda P. zwrócił też uwagę, że przedmiotowej sprawie projekt budowlany obejmuje również rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych, co nie zostało zawarte we wniosku o pozwolenie na budowę, a co potwierdza projekt zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy oraz przedłożonym projekcie budowlanym brakuje zgody właściciela na rozbiórkę istniejących schodów.

Konkludując organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Przedmiotową decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżył H. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosi, iż w niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w B. Wydział II Cywilny prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., rozstrzygnął kwestię rodzaju zarządu rzeczą wspólną, co jest wiążące dla organów państwowych. Zdaniem autora skargi organ II instancji wkroczył w kompetencje sądu cywilnego i bezzasadnie odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił jednocześnie, że powierzchnia użytkowa budynku, wbrew temu co przyjął organ II instancji, nie została zmieniona oraz, że nie ma związku z rozpatrywaną sprawą naruszenie art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P., który działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta B. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem na działkach o nr [...] i [...] w B., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym motywem uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014r. było niewyjaśnienie przez organ I instancji kwestii posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego zakres prac budowlanych, o jakie zawnioskował inwestor przekraczają zakres zwykłego zarządu, a więc do ich wykonania konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli, a nie jak przyjął to organ I instancji, większości. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że złożony w sprawie projekt budowlany obejmuje także rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych, tymczasem w aktach sprawy brak jest zgody współwłaścicieli nieruchomości na taką rozbiórkę.

Kluczowy dla sprawy art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409) Prawo budowlane stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć należy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 2 wspomnianej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie po rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wspomniana reguła ulega pewnej modyfikacji w przypadku nieruchomości stanowiącej współwłasność, a więc takiej jak w niniejszej sprawie, albowiem na większość robót budowlanych dotyczących nieruchomości, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przyjmuje się bowiem, iż inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje do niej zastosowanie art. 199 kodeksu cywilnego uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest zatem posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. Zakwestionowanie, przez choćby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić jednak należy, że brak wymaganej zgody niektórych współwłaścicieli może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zawierającego upoważnienie do dokonania czynności. Takie rozstrzygniecie stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak: Komentarze Becka, Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009 r., str. 404, zob. także Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2010 r., II SA/Ol 882/2010, Lex nr 754094). W przypadku natomiast zakwalifikowania planowanych robót budowanych do czynności zwykłego zarządu, wówczas do ich wykonania, zgodnie z art. 201 Kodeksu cywilnego, wystarczająca będzie zgoda większości współwłaścicieli.

W niniejszej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, nieruchomość, na której planowane są objęte wnioskiem roboty budowlane, stanowi współwłasność skarżącego, B. W., S.W., B. N., i ci współwłaściciele wyrazili zgodę na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych, oraz A. N., który nie wyraził zgody na wykonanie tychże robót. Brak zgody w/w współwłaściciela inwestor zdecydował się usunąć w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego zawierającego upoważnienie do dokonania czynności. Sąd Rejonowy w B. Wydział II Cywilny prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt II Ns [...] oddalił jednak wniosek skarżącego przyjmując, że czynność przybudowy schodów w budynku mieszkalnym jest czynnością zwykłego zarządu, na której wykonanie inwestor potrzebuje zgody jedynie większości współwłaścicieli. Uwzględniając powyższe rozstrzygnięcie Sądu inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczając, że dysponuje zgodą większości współwłaścicieli.

Przystępując do oceny powyższego oświadczenia, a więc prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie jest skutkiem postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] maja 2013r., który w sprawie o sygn. akt II Ns [...] z wniosku S. W., H. W. i B. W. o dział spadku, zobowiązał skarżącego do przebudowy schodów w części budynku mieszkalnego, która przypadnie na rzecz A.. N. i B. N., i w tym celu podjęcia kroków do uzyskania zgodny odpowiednich organów oraz wykonania prac budowlanych w terminie 5 miesięcy. Realizując powyższe zobowiązanie Sądu skarżący wystąpił w pierwszej kolejności o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem, które otrzymał na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2013r., a następnie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zakres prac, o jakie zawnioskował skarżący, i na jakie organ I instancji udzielił mu pozwolenia, obejmowały przebudowę budynku mieszkalnego i wraz z budową schodów zewnętrznych z zadaszeniem. Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, a co wynika wprost z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, wspominana przebudowa ma na celu wyłącznie zmianę lokalizacji wejścia do budynku, a więc schodów zewnętrznych z ustawienia w stronę północną na ustawienie w stronę wschodnią. Projektowana zmiana lokalizacji wejścia do budynku ma nastąpić poprzez rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych oraz części wiatrołapu i budowę schodów i wejścia do wiatrołapu na stronę wschodnią wraz z projektowanym przedłużeniem zadaszenia schodów od strony wschodniej. Wykonanie projektowanych prac, co potwierdzają autorzy projektu, nie zmieni wskaźnika powierzchni zabudowy, bez zmian pozostaną również gabaryty i wysokości projektowanej zabudowy.

Analizując ten szczegółowo opisany zakres prac, jakie mają być wykonane w ramach zawnioskowanej "przebudowy budynku" nie można zgodzić się z organem II instancji, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z większym zakresem robót niż faktyczna przebudowa schodów. Sam fakt nazwania przez inwestora planowanych robót budowlanych jako "przebudowa budynku" nie jest dla organów wiążący i nie zwalnia ich z obowiązku właściwej kwalifikacji prawnej planowanych robót ze szczególnym uwzględnieniem projektu budowlanego. Z rzeczonego projektu wynika zaś wprost, iż planowane roboty mają na celu wyłącznie zmianę lokalizacji schodów zewnętrznych. Stad też organ II instancji niejako wbrew zamierzeniom inwestora wyinterpretował, że jego wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy szerszego zakresu prac aniżeli przebudowa schodów. W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie zaś podnosi, że wnioskowana przebudowa budynku polega tylko i wyłącznie na przebudowie schodów. Ponadto, skoro ustawa prawo budowlane nie posługuje się pojęciem "przebudowy schodów", a schody zewnętrzne są częścią budynku, to ich przebudowę polegająca na rozbiórce starych schodów i wybudowaniu nowych, należy zakwalifikować, jak słusznie uczynił to organ I instancji jako przebudowę tego właśnie budynku. Z tym jednak zastrzeżeniem, co wydaje się "stracił z pola widzenia" organ II instancji, że mamy do czynienia wyłącznie z przebudową schodów, a więc z czynnością zwykłego zarządu nieruchomością, na której wykonanie, wystarczająca jest zgoda większości współwłaścicieli. Przesądził to Sąd Rejonowy w B. w prawomocnym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013r. i organy architektoniczno-budowlane są tym rozstrzygnięciem związane. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy administracji nie są uprawnione ani do kontroli prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych, a tym bardziej, do ich interpretacji. Skoro więc wnioskodawca dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę odpis prawomocnego postanowienia, z którego jednoznacznie wynika, że prace budowlane polegające na przebudowie schodów budynku nie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli i wystarczająca jest zgoda większości z nich, to organ oceniając poprawność oświadczenia inwestora, o jakim mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego, winien skupić się wyłącznie na tym, czy inwestor taką zgodę większości posiada. Taki sposób weryfikacji poprawności oświadczenia organ I instancji przeprowadził, stąd też twierdzenie organu odwoławczego, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie wyjaśniono kwestii posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest całkowicie bezpodstawne.

W ocenie Sądu na akceptację nie zasługuje też stanowisko organu II instancji, że skoro złożony w sprawie projekt budowlany obejmuje też rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych, to inwestor winien też przedłożyć do akt zgodę współwłaścicieli nieruchomości na taką rozbiórkę. Podkreślić bowiem należy, że istotą planowanej w niniejszej sprawie przebudowy schodów jest zmiana lokalizacji wejścia do budynku poprzez rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych oraz części wiatrołapu i budowę schodów i wejścia do wiatrołapu na stronę wschodnią wraz z projektowanym przedłużeniem zadaszenia schodów od strony wschodniej. Rozbiórka dotychczasowych schodów jest zatem jedynym z elementów planowanej przebudowy. Żądanie w tych okolicznościach od inwestora złożenia odrębnego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wraz ze wszystkimi załącznikami, o jakich stanowi art. 33 ust.4 ustawy prawo budowane, stanowi nadmierny formalizm i godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy skarżoną decyzję należało uchylić, orzekając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy z należytym uwzględnieniem orzeczenia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.