Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi W.B. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr 38/VII/2011 w sprawie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej oddala skargę.

Uzasadnienie:

1. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2011r., Nr 38/VII/2011 w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej– na podstawie art. 12 pkt. 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1, art. 60 ust. 3 i ust. 4 b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), Rada zmieniła termin zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przedłużając go do dnia 31 grudnia 2017r.

Z uzasadnienia uchwały wynikało, że termin likwidacji pierwotnie określony na dzień 31 grudnia 2010r. przesunięto na dzień 31 grudnia 2011, a uchwałą nr 34/V/2011 z dnia [...] kwietnia 2011r. na dzień 31 grudnia 2012r. Z uwagi na fakt, iż w toku realizacji procesu likwidacji okazało się, że jego zakończenie nie jest możliwe, Rada Powiatu ustanowiła nowy termin zakończenia procesu likwidacji na dzień 31 grudnia 2017r. Zarząd Powiatu podjął działania zmierzające do rozwiązania zadłużenia szpitala poprzez przystąpienie do uchwalonego przez Radę Ministrów w dniu 27 kwietnia 2009r. programu wieloletniego pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia" (tzw. Plan B). Umożliwiał on otrzymanie dotacji na spłatę zobowiązań publicznoprawnych, a dodatkowo w wielkości równej wartości kwot umorzonych w wyniku zawartych ugód z wierzycielami cywilnoprawnymi.

W celu uzyskania brakującej kwoty do przystąpienia do planu rządowego, Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie emisji obligacji na sfinansowanie zobowiązań szpitala, stanowiących różnicę między ogółem zobowiązań a sumą uzyskanych w wyniku zawartych ugód, umorzeń i dotacji równym uzyskanym umorzeniom. Jednak Regionalna Izby Obrachunkowa stwierdziła nieważność tej uchwały ze względu na brak możliwości zaciągania przychodów zwrotnych – obligacji komunalnych na finansowanie wydatków wynikających z przyjęcia zobowiązań.

W ocenie organu określony w uchwale termin likwidacji okazał się zbyt krótki, aby zakończyć prace związane z faktyczną likwidacją zakładu, utylizacją odpadów medycznych i zużytego sprzętu medycznego, przeprowadzenia procedury archiwizacji dokumentacji osobowej, ukończenia trwających procesów sądowych i wyjaśnienia sporów z wierzycielami.

W dniu [...] kwietnia 2012r. W.B. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że uchwała z dnia [...] czerwca 2011r. rażąco narusza przepis art. 60 ust. 3 ust. 4b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego wymieniony akt prawa miejscowego w sposób bezzasadny i niezgodny z przepisami przedłuża dzień zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Tym samym narusza interes prawny jego - jako wierzyciela dysponującego tytułami wykonawczymi – nakazami zapłaty wydanymi przez sądy powszechne, zasądzającymi dochodzone od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej roszczenia.

Rada Powiatu w odpowiedzi na powyższe wezwanie nie znalazła podstawy do zmiany zakwestionowanej uchwały.

2. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie do Sądu w dniu [...] czerwca 2012r. skarżący W.B. domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2011r. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 60 ust. 3, ust. 4b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego, który w sposób oczywiście bezzasadny i niezgodny z tymi przepisami przedłuża na dzień zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej do dnia 31 grudnia 2017r.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2012r. Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że z art. 60 ust. 4b pkt. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji rady powiatu, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co oznacza przyznanie kompetencji do zmiany uchwały o likwidacji. Organ zaznaczył, że uchwała o likwidacji nie tworzy praw nabytych dla wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, dokonane przedłużenie terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ nie narusza interesu prawnego jego wierzycieli, ponieważ nie pozbawia ich możliwości dochodzenia należnych wierzytelności z budżetu powiatu. Rada Powiatu powołując się na utrwalone stanowisko sądów administracyjnych wskazała, że upoważnienie wynikające z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, na które powołuje się skarżący nie ma charakteru action popularis.

Dlatego też wnoszący skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie zagwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Organ uznał, że skarżący będący wierzycielem upadającego zakładu opieki zdrowotnej może realizować swoje uprawnienia jedynie na gruncie prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił powody, które w jego ocenie mają uzasadnić potrzebę przedłużenia likwidacji zakładu opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżący miał legitymację do jej wniesienia. Uchwała będąca przedmiotem rozpoznania Sądu została podjęta w dniu [...] czerwca 2011r. i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 65 pod poz. 1258. Przed złożeniem skargi W.B. wezwał Radę Powiatu do usunięcia wskazanego przez niego naruszenia prawa przez wyżej wymienioną uchwałę. Następnie wniósł skargę do tutejszego sądu za pośrednictwem organu przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania.

Kluczowym zagadnieniem sporu jest rozważenie istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Według art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Pojęcie "interesu prawnego" nie jest normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne.

Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, na przedmiotową uchwałę skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej.

Natomiast prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego. Tym samym jego interes prawny nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, dlatego interes (uprawnienie) skarżącego wierzyciela jako mający charakter faktyczny nie może być podstawą skargi na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu.

Wskazać przy tym należy, że pogląd uznający, że wierzyciel wywodzący swój interes prawny z tytułu cywilnoprawnego nie ma legitymacji do wnoszenia skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego dotyczącego likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest jednolity i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2004 r., GSK 637/04; 25 października 2005r., II OSK 132/05; 14 lutego 2006 r., II OSK 946/05; 31 stycznia 2006 r., II OSK 778/05; i 22 marca 2007 r., II OSK 1749/06, 4 września 2007 r., II OSK 753/07, dostępne w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA).

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.