Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Montowski Sędzia WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P M na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego (P M) kwotę 1.117 (słownie: jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wymierzył P M karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie w dniu [...] kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny. Jako podstawę prawną decyzji organ administracji wskazał art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że P M przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny. Zgodnie ze złożoną przez niego deklaracją, kwarantanna miała być odbywana w [...]przy ul. [...]. Wymieniony nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w notatce sporządzonej przez służby porządkowe, z której wynika, że [...]kwietnia 2020 r. o godzinie 2045 P M naruszył obowiązek kwarantanny, tj. zachował się niezgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem staniu epidemii. Obowiązek kwarantanny obejmował okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...]kwietnia 2020 r. i został naruszony przez samowolne opuszczenie miejsca jej odbywania - stwierdzono nieobecność adresata decyzji w miejscu wskazanym, jako miejsce odbywania kwarantanny. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że nie wystąpiła żadna z przesłanek zwolnienia z obowiązku kwarantanny.

Następnie, uzasadniając ustaloną w decyzji wysokość kary pieniężnej, Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że uwzględnił wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem P M zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone, a także poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym, jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z wymienionym, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Organ pierwszej instancji skonkludował, że kara w wysokości 5.000 zł jest jedyną właściwą, skoro nieprzestrzeganie powołanych w postawie prawnej decyzji regulacji mogło prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). Jak skonstatował, w demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie obowiązków, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie.

P M, reprezentowany przez adwokata, wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ drugiej instancji wskazał art. 46 ust. 2 i art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji zauważył, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powyższe upoważnienie Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. W art. 46b pkt 5 powołanej ustawy wskazano również, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie. Organ odwoławczy wskazał dalej, że tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W myśl § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, od dnia 10 kwietnia 2020 r. do dnia 19 kwietnia 2020 r. osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. W świetle § 3 ust. 1 obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 powołanej ustawy. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Dalej [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że [...] kwietnia 2020 r. P M naruszył obowiązek kwarantanny, która miała odbywać się w [...] , przy ul. [...] i obejmowała okres od dnia [...]kwietnia 2020 r. do dnia [...]kwietnia 2020 r. Stanowiło to naruszenie nakazu, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID 19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii

miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Zachowanie P M mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, że cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Organ drugiej instancji skonkludował, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nałożył na P M karę pieniężną w wysokości 5000 zł.

Organ odwoławczy przypomniał, że podstawą prawną decyzji jest art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, w szczególności 46b pkt 5 (obowiązek poddania się kwarantannie), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że zaskarżona decyzja w istocie przywołuje w podstawie prawnej i w uzasadnieniu § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W chwili popełnienia czynu rodzącego odpowiedzialność karnoadministracyjną obowiązywało natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wbrew twierdzeniom odwołującego się nie doszło jednak do zastosowania prawa wstecz, a jedynie do omyłkowego wskazania nieobowiązującej podstawy prawnej. Organ drugiej instancji podkreślił, że [...] kwietnia 2020 r. istniał prawny obowiązek o treści w pełni zbieżnej z obowiązkiem wynikającym z przywołanego w decyzji przepisu.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził również, że nie posiada prawa kwestionowania konstytucyjności przepisów prawnych, ani rozstrzygania, czy są one zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego w tym zakresie nie jest właściwy do zajęcia stanowiska. Organem, który może zająć stanowisko w poruszonej przez stronę sprawie jest Trybunał Konstytucyjny.

P M, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], zarzucając:

1. naruszenie przepisu prawa postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu drugiej instancji, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podczas gdy decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]zapadła na podstawie, powoływanego zarówno w podstawach prawnych jak i uzasadnieniu decyzji § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, co stanowi powołanie w uzasadnieniu faktycznym faktów niezgodnych ze stanem rzeczywistym;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 2 pkt 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 oraz § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w zw. z art. 111 § 1a K.p.a. poprzez zastosowanie ww. przepisu rozporządzenia, co do zdarzenia zaistniałego przed datą jego wejścia w życie, tj. poprzez zastosowanie przepisu, który wszedł w życie 19 kwietnia 2020 r. do zdarzenia wynikłego [...] kwietnia 2020 r., a co za tym idzie, poprzez zastosowanie prawa wstecz wbrew wynikającej z przepisu art. 2 Konstytucji zasady nieretroakcji prawa i tym samym poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, przy jednoczesnym wskazaniu przez organ drugiej instancji, że zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu nieobowiązującego stanowiło wyłącznie oczywistą omyłkę pisarską, mimo że nie doszło do jej sprostowania w trybie art. 111 § 1a K.p.a.;

b. art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 52 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji poprzez zastosowanie przepisu dotyczącego obowiązku odbywania kwarantanny, który to obowiązek jako ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnej wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej narusza istotę tej wolności, tj. poprzez zastosowanie przepisu naruszającego zasadę rangi konstytucyjnej wyrażoną w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, a nadto, który to obowiązek stosowany jest w braku wprowadzenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu klęski żywiołowej.

Podnosząc powyższe zarzuty, P M wniósł o:

1. uchylenie w całości decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz umorzenie postępowania;

2. wstrzymanie wykonania w całości decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2020 r. nr [...]na podstawie przepisu art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 sierpnia 2020 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie jest prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), dalej uCOVID, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu, Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy, zarządzeniem z 2 grudnia 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Matrialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] stanowiły następujące przepisy:

1. art. 46 ust. 2, art. 46b pkt 5 oraz art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239; stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji - zm. wyn. z Dz. U. z 2020 r. poz. 875), dalej powoływanej jako "uzchz";

2. § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658; stan prawny na dzień stwierdzenia naruszenia przez skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny - zm. wyn. Z Dz. U. poz. 674), dalej powoływanego jako "ronz".

Zgodnie z art. 46 ust. 2 uzchz, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powołany przepis, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten ciągle obowiązuje.

Wskazane rozporządzenie weszło w życie 10 kwietnia 2020 r., zatem po ogłoszeniu stanu epidemii. Zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 uzchz.

Zgodnie z art. 46a uzchz, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Obowiązek, o którym mowa w art. 46b pkt 5) uzchz ustanowiono w § 2 ust. 2 pkt 2 ronz. Zgodnie z nim, w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Okres, o którym mowa w § 2 ust. 1 określono "do dnia 26 kwietnia 2020 r.". Obejmował on zatem dzień (18 kwietnia 2020 r.), w którym – wedle uzasadnienia zaskarżonej decyzji – P M naruszył obowiązek kwarantanny.

W ronz określono również miejsce kwarantanny, o którym mowa w art. 46b pkt 6 uzchz, zobowiązując - w § 2 pkt 1) lit. a) - osobę przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do przekazania funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacji o adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Z kolei w § 2 ust. 9 roznz wymieniono sytuacje, w których nie powstaje obowiązek określony w § 2 ust. 2.

Dla przedmiotowej sprawy istotne są jeszcze:

1. § 1 ronz, zgodnie z którym ustala się, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że:

1. Ronz zostało wydane w czasie stanu epidemii obowiązującego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej;

2. Ronz zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 uzchz;

3. wedle przepisów ronz:

a. na osobie przekraczającej granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej spoczywa obowiązek odbycia kwarantanny pod adresem miejsca zamieszkania lub pobytu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej,

b. kwarantanna, do której odbycia zobowiązane są osoby przekraczające granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest kwarantanną, o której mowa w art. 34 ust. 5 uzchz, a obowiązek jej obycia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 tej ustawy,

c. obowiązek odbycia kwarantanny aktualizuje się ex lege z chwilą przekroczenia granicy państwowej, o ile nie zachodzą okoliczności wyłączające powstanie tego obowiązku,

d. obowiązek, o którym mowa dotyczy obszaru, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, określonego, jako terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

4. Powodem wydania zaskarżonej decyzji, tj. nałożenia na P M kary pieniężnej, było naruszenie przez niego opisanego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze, trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej powoływanej jako "Konstytucja" lub "ustawa zasadnicza", jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 184 zd. 1 ustawy zasadniczej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przywołaną normę konstytucyjną potwierdzono w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

W przypadku decyzji administracyjnych konsekwencje niezgodności z prawem, w zależności od charakteru tego naruszenia, określa art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., przy czym dla dalszych rozważań istotna jest treść art. 145 § 1 tej ustawy. Zgodnie nim, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Nie wymaga wyjaśnienia, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., oznacza naruszenie norm prawnych zawartych w źródłach powszechnie obowiązującego prawa. Do tych natomiast, zgodnie z art. 87 ustawy zasadniczej, należą Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2).

Nie ma też wątpliwości, co do tego, że "sąd administracyjny", o którym mowa w art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w przepisach P.p.s.a., to organ władzy publicznej powołany do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, składający się z sędziów i asesorów sądowych, którzy stosownie do treści art. 178 ust. 1 Konstytucji, a także art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Z norm zawartych w powołanych wyżej przepisach ustawy zasadniczej oraz ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika kluczowa dla przedmiotowej sprawy konstatacja. Otóż, jako właściwy do kontroli działalności administracji publicznej i niezwiązany aktami normatywnymi rangi podustawowej, sąd administracyjny posiada kompetencję do oceny, czy przepis tej rangi, który nie został poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego (a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku ronz), jest zgodny z Konstytucją i ustawami, a w razie stwierdzenia owej niezgodności – do odmowy zastosowania przepisu niezgodnego z ustawą lub Konstytucją. Skutki tej incydentalnej oceny odnoszą się jednak tylko do tej sprawy, w której jej dokonano.

Opisaną kompetencję potwierdził w swym orzecznictwie tak Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

Trybunał Konstytucyjny już w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt. U 2/97 (OTK z 1998 r. nr 1, poz. 4) wprost stwierdził, że "[...] z uwagi (...) na podustawową rangę (...) przepisu, ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrujący, sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie nowej konstytucji nie uległa bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy [...]".

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA z 2006 r. nr 2, poz. 39 stwierdził, że "[...] nie jest trafny zarzut, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz że nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten w ocenie sądu jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. W tym względzie (...) nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego a sądu administracyjnego [...]. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego [...]".

W powołanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny "odnalazł" podstawę prawną badania konstytucyjności aktu podustawowego (w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej) właśnie w powołanych wyżej normach konstytucyjnych, tj. w: 1) art. 184 Konstytucji, stwierdzając, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa (prawa o randze podustawowej); 2) art. 178 ust. 1 Konstytucji, który - jak stwierdził - stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); 3) art. 8 Konstytucji, zaznaczając, że jego adresatem są przede wszystkim sądy.

Stanowisko o dopuszczalności oceny zgodności aktów podustawowych z Konstytucją i ustawą w sprawach indywidualnych jest ugruntowane także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu można wymienić wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1297/18, z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2129/17, z 24 października 2018 r. sygn. akt II FSK 1098/18, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 58/17, z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1904/15, z 6 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2625/14, z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2127/13 (niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak powyżej zaznaczono kompetencja sądu administracyjnego do incydentalnej oceny zgodności przepisów rozporządzenia ma kluczowe znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Wynika to z charakteru obowiązku, którego naruszenie skutkowało wymierzeniem skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. Nie został on bowiem nałożony na stronę w prawnej formie decyzji administracyjnej, to jest aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym, którego wydanie poprzedza postępowanie przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, lecz wywiedziony (jako spoczywający z mocy prawa) z powołanych wyżej przepisów ronz, tj. § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

Jeżeli zatem Sąd doszedłby do wniosku, że normatywna podstawa rzeczonego obowiązku narusza przepisy aktów hierarchicznie wyższych, zobowiązany byłby do odmowy zastosowania przepisów, z których podstawa ta wynika. Konsekwencją tego byłoby stwierdzenie braku podstawy prawnej do nałożenia kary administracyjnej, a co za tym idzie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a. W sytuacji bowiem, gdy określony obowiązek wynika wprost z przepisu prawa (bez potrzeby jego aktualizacji w prawnej formie decyzji administracyjnej), to prawna podstawa rozstrzygnięcia nakładającego sankcję za jego naruszenie musi wynikać, po pierwsze z przepisu statuującego ten obowiązek, a po drugie z przepisu określającego konsekwencję (w przedmiotowej sprawie nałożenie administracyjnej kary pieniężnej) niedopełniania tego obowiązku. Tylko na podstawie obu tych przepisów można "odtworzyć" hipotezę i dyspozycję normy prawnej, stanowiącej podstawę nałożenia kary.

W tym miejscu należy także podkreślić, że z uwagi na przedmiot sprawy wszczętej skargą P M (nałożenie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku poddania się kwarantannie) kompetencja sądu administracyjnego do odmowy zastosowania ronz dotyczy tylko tej części zawartych w nim uregulowań, które determinowały obowiązek poddania się kwarantannie. "Poza zainteresowaniem" Sądu pozostały więc inne określone w ronz ograniczenia, nakazy lub zakazy niż obowiązek poddania się kwarantannie w określonym miejscu.

W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy ronz zostało wydane z poszanowaniem art. 91 ust. 1 ustawy zasadniczej, określającego istotę prawną rozporządzenia poprzez określenie warunków i celu jego wydania. Zgodnie z tym przepisem, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Skonstruowana w powyższy sposób norma konstytucyjna powoduje, że koniecznym etapem oceny zgodności z nią rozporządzenia jest właściwe odkodowanie zawartego w ustawie szczegółowego upoważnienia, które stanowiło podstawę wydania aktu podustawowego. Sąd, dokonując incydentalnej oceny zgodności rozporządzenia z art. 91 ust. 1 Konstytucji, musi wszakże ustalić, czy przedmiotowy akt podustawowy został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia (tzw. delegacji ustawowej), a także w celu wykonania ustawy, w której zawarto to upoważnienie. Każde przekroczenie delegacji ustawowej będzie stanowić naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji, a co za tym idzie, przesłankę niestosowania przepisów aktu podustawowego.

Tak Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślały, że rozporządzenie nie może być wydane w oparciu o upoważnienie domniemane lub wywiedzione za pomocą wykładni celowościowej, lecz wyłącznie na podstawie upoważniania wyraźnego i szczegółowego, w graniach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy, w której je zawarto. Akty wykonawcze do ustawy nie są aktami samoistnymi, ponieważ ich byt jest determinowany istnieniem upoważniania ustawowego, a zakres zawartych w nich regulacji ma stanowić "dopełnienie" regulacji ustawowej na warunkach kreślonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Warunki te kreują zarówno kompetencyjną, jak i merytoryczną oraz funkcjonalną więź rozporządzenia i ustawy [zob. w szczególności wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 16 lipca 2009 r. sygn. akt K 36/08 (OTK-A z 2009 r. nr 7, poz. 111), z 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt U 2/08 (OTK-A z 2009 r. nr 4, poz. 56), z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt U 6/06 (OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 156), z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt U 5/06 (OTK-A z 2007 r. nr 1, poz. 3, z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00 (OTK ZU-A z 2002 r. nr 2, poz. 13) oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3246/17, z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2702/15, z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2876/15, z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 123/11, z 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 710/09 (niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)].

W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Rada Ministrów mocą art. 46a uzchz zyskała kompetencję do uregulowania w rozporządzeniu spraw, których zakres określono w tym przepisie w związku z art. 46b unzch. Kompetencyjny aspekt więzi łączącej ronz i uzchz nie budzi więc wątpliwości. Może natomiast nasuwać istnienie więzi merytorycznej i funkcjonalnej. Ten aspekt wykonawczego charakteru rozporządzenia wyznaczają zaś w praktyce cel aktu delegującego i zawarte w nim wytyczne dotyczące treści rozporządzenia.

Wytyczne co do treści aktu wykonawczego mają precyzować zakres przyszłej regulacji, uniemożliwiać nadmierne rozszerzenie jej treści i łączyć treściowo rozporządzenie z aktem delegującym. Innymi słowy, wytyczne to ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu (M. Żabicka-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy z 2006 r. nr 3(74), str. 32).

Niewątpliwie więc cel ustawy, w której zawarto upoważnienie do wydania rozporządzenia i wytyczne, co do jego treści, wspólnie determinują dopuszczalny zakres regulacji aktu podustawowego.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że wytyczne nie muszą być zamieszczone w przepisie zawierającym upoważnienie ustawowe. Jak wyjaśnia Trybunał, zasada jednolitości ustawy jako aktu normatywnego pozwala na zrekonstruowanie wytycznych także z innych przepisów ustawy [zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 marca 2003 r. sygn. akt. P 14/01 (OTK-A z 2003 nr 3, poz.), z 18 marca 2003 r. sygn. akt K 50/01 (OTK-A z 2003 r. nr 3, poz. 21), z 29 maja 2002 r. sygn. akt P 1/01 (OTK-A z 2002 r. nr 3, poz. 36)]. Podobnie, odwołując się do orzecznictwa Trybunału, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wytyczne o fundamentalnym charakterze powinny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające [zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1410/19, z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 248217, z 26 marca 2019 r. sygn. akt 1365/17, z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 127817, z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 246/14 (niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)].

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zauważyć, że w art. 46a uzchz określono zakres i typ spraw delegowanych do uregulowania przez Radę Ministrów. Przewidziano możliwość określenia: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, w śród których wymieniono obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6). Wskazano przy tym, że działanie organu władzy wykonawczej w opisanym zakresie dopuszczalne jest w przypadku wystąpienia takiego stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, którego charakter i rozmiary przekraczającą możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazano także na konieczność uwzględnienia przez Radę Ministrów zakresu stosowanych rozwiązań oraz możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Pojęcia epidemii, stanu epidemii, stanu zagrożenia epidemicznego oraz kwarantanny zdefiniowano w art. 2 uzchz:

1. epidemia, to wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących (art. 2 pkt 9);

2. stan epidemii to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z wystąpieniem epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii (art. 2 pkt 22);

3. stan zagrożenia epidemicznego to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych (art. 2 pkt 23);

4. kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12);

5. choroba szczególnie niebezpieczna i wysoce zakaźna to natomiast choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4).

Dalej należy zwrócić uwagę na to, że przepis art. 33 ust. 1 poprzez odwołanie do art. 5 ust. 1 (w którym wymieniono m.in. obowiązek poddania się kwarantannie – pkt 1 lit. f) daje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu możliwość nałożenia – w drodze decyzji – obowiązku poddania się kwarantannie na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

W art. 34 ust. 2 uzchz określono natomiast kompetencję organów inspekcji sanitarnej do nałożenia – również w formie jednostronnego, konkretnego i indywidualnego aktu organu inspekcji sanitarnej – obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych.

W art. 34 ust. 5 pkt 5 uzchz zawarto zaś upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresów obowiązkowej kwarantanny.

Przepisy: 1) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f; 2) art. 34 ust. 2 oraz 3) art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 5 pkt 5 uzchz, zawierają normy ogólne, tzn. mają zastosowanie zarówno w sytuacji wprowadzenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, jak i w sytuacji, kiedy żaden z tych stanów nie został ogłoszony. Określają one warunki nałożenia obowiązku kwarantanny w formie decyzji administracyjnej, tj. władczego, konkretnego i indywidualnego aktu wydawanego przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. Nałożenie tego obowiązku niewątpliwie stanowi realizację celu uzchz, który wprost wynika z jej tytułu. Ściślej rzecz ujmując, obowiązek poddania się kwarantannie jest wymienionym w art. 1 pkt 1 ustawy, działaniem przeciwepidemicznym i zapobiegawczym, podjętym w celu przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych. Realizacja tego typu działania stanowi obowiązek władz publicznych, wynikający nie tylko z uzchz, ale przede wszystkim z art. 68 ust. 4 Konstytucji i służy ochronie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony zdrowia (art. 64 ust. 1 Konstytucji).

Cel uzchz realizują także przepisy rozdziału 8 uzchz, w tym powołane wyżej art. 46 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 46a i art. 46b, przy czym przepisy te mają charakter szczególny, bowiem dotyczą zasad postępowania w szczególnej sytuacji, tj. stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 46 ust. 2, ust. 3 i ust. 4) lub takiego stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, którego charakter i rozmiary przekraczają możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego (wszystkie z wymienionych).

Z przywołanych wyżej definicji legalnych stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii wynika, że są ogłaszane: 1) z powodu a) ryzyka wystąpienia epidemii (stan zagrożenia epidemicznego), albo b) wystąpienia epidemii (stan epidemii); 2) w celu a) podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych (stan zagrożenia epidemicznego), albo b) podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii (stan epidemii). Definicja epidemii pozawala natomiast stwierdzić, że jest to 1) stan występujący na jakimś obszarze; 2) stan nietypowy, odmienny od wcześniejszego ("w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie", "zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących". Z kolei za charakter i rozmiary stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, które przekraczają możliwość działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, należy uznać takie nasilenie wskazanych cech każdego z tych stanów, które powoduje, że organy administracji publicznej powołane do zwalczenia i zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym u ludzi, nie są w stanie realizować swych zadań w trybie i formie przewidzianej w ustawie.

W tak scharakteryzowanych okolicznościach (ryzyka wystąpienia lub wystąpienia na określonym obszarze takiego nietypowego lub wcześniej niespotykanego stanu, który uniemożliwia realizację zadań określonych w ustawie w trybie i formach w niej przewidzianych) dopuszczalne jest skorzystanie przez organ władzy wykonawczej z kompetencji wynikającej z wolitywnego elementu udzielonego mu upoważnienia, tj. z przyznanej mu swobody normodawczej. Warunkiem uznania, że skorzystanie z tej kompetencji spełnia wymogi określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji jest stwierdzenie, że akt podustawowy mieści się w zakresie kognitywnym udzielonego upoważnienia, który należy zdekodować zarówno na podstawie treści przepisu delegującego, jak i pozostałych przepisów ustawy, w której zawarto delegację.

Wziąwszy powyższe pod uwagę i uwzględniwszy powołane wyżej przepisy uzch, należy stwierdzić, że określony w § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1 ronz obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej, mieści się w standardzie konstytucyjnym.

Po pierwsze, nie ma wątpliwości co do tego, że został on nałożony w czasie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 uzchz.

Po drugie, w § 1 rozn, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 uzchz, ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Po trzecie, wskazany w § 2 ust. 1 pkt 1 obowiązek poddania się kwarantannie nie stanowi "nowości" normatywnej wprowadzonej aktem wykonawczym. Jest przewidzianym w uzchz, realizującym cel tej ustawy, działaniem przeciwepidemicznym i zapobiegawczym, podejmowanym w celu przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych (art. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f). Pojęcie kwarantanny zostało zdefiniowane w ustawie (art. 2 pkt 12). W uzchz określono przesłanki, w których: 1) aktualizuje się możliwość nałożenia przez właściwy organ inspekcji sanitarnej obowiązku poddania się kwarantannie przez (a) osoby zakażone lub chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osoby, które miały styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f), albo (b) osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych (art. 34 ust. 2), albo 2) powstaje obowiązek wydania decyzji nakładającej taki obowiązek (art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 5 pkt 5). Zobowiązano również Ministra Zdrowia (art. 34 ust. 5 pkt 5 uzchz) do określenia (z uwzględnieniem rodzaju biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzeby zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego) w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 uzchz, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny. Na podstawie art. 34 ust. 5 Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 607), które weszło w życie 7 kwietnia 2020 r. Jak wynika z § 5 pkt 4 tego rozporządzenia obowiązek kwarantanny u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 uzchz, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19 lub w przypadku styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego wywołującego tę chorobę

W każdym z przypadków przewidzianych w powołanych wyżej przepisach, tj.: 1) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f uzchz; 2) art. 34 ust. 2 uzchz; 3) art. 34 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 5 uzchz w. z zw. § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r., nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie następuje w prawnej formie władczego, jednostronnego i indywidualnego aktu stosowania prawa przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. W ostatnim z nich (pkt 3), przed podjęciem rozstrzygnięcia organ ten musi ustalić, czy niewykazująca objawów chorobowych osoba, na którą zamierza nałożyć obowiązek poddania się kwarantannie, była narażona na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawała w styczności z drobnoustrojami komórkowymi posiadającymi zdolność wywoływania objawów tej choroby (zob. definicja – art. 2 pkt 2 uzchz).

Po czwarte, w § 2 ust. 2 pkt 2 ronz wprost odwołano się do art. 35 ust. 5 uzchz stanowiąc, że osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązana jest do odbycia obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w tym przepisie (art. 35 ust. 5). Natomiast w § 3 ust. 1 ronz obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 zakwalifikowano jako równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 uzchz, zaznaczając, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Po piąte, faktem notoryjnym jest, że w czasie obowiązywania ronz i bezpośrednio przed jego wejściem w życie na Świecie następował stały i intensywny wzrost zakażeń chorobą wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19). Wedle danych Światowej Organizacji Zdrowia (https://covid19.who.int) ilość zakażeń od 1 do 18 kwietnia 2020 r. przedstawiała się następująco: 1.04 - 875.525, 2.04 - 945.815, 3.04 - 1.020.691,

4.04 - 1.100.349, 5.04 - 1.181.561, 6.04 - 1.255.200, 7.04 - 1.323.094, 8.04 - 1.398.301, 9.04 - 1.481.147, 10.04 - 1.566.634, 11.04 - 1.657.517, 12.04 - 1.736.630,

13.04 - 1.809.697, 14.04 - 1.878,674, 15.04 - 1.949.083, 16.04 - 2.024.717,

17.04 - 2.106.535, 18/04 - 2.189.888.

Z kolei z danych Głównego Urzędu Statystycznego (Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w 2019 r., Warszawa, Reszów 2019 r., str. 21-21 - https://stat.gov.pl) wynika, że w 2019 r. szacunkowa liczba przekroczeń granicy Polski przez Polaków w kierunku do Polski wyniosła prawie 61,8 mln [I kwartał

– 13,1 mln (13,2 z Polski; 26,3 mln w obie strony, co daje 8,8 mln miesięcznie), II kwartał – 15,4 mln, III kwartał – 18,6 mln, IV kwartał – 14,7 mln), co daje ponad 5 mln miesięcznie. W I kwartale 2020 r. (Ruch graniczny oraz wydatki cudzoziemców w Polsce i Polaków za granicą w I kwartale 2020 r., str. 1 - https://stat.gov.pl) liczba przekroczeń granicy przez Polaków (bez podziału na przekroczenia do Polski i z Polski) uległa obniżeniu w stosunku do I kwartału 2019 r., niemniej wyniosła 23,4 mln, co daje 7,8 mln miesięcznie.

Po szóste, w świetle opisanych danych, pomimo intensywnego wzrostu zakażeń chorobą COVID-19 na Świecie, a co za tym idzie, znacznego zwiększenia prawdopodobieństwa narażenia na tę chorobę osób przekraczających granicę państwową, bądź styczności tych osób z wywołującym ją wirusem SARS-COV-2, właściwe organy inspekcji sanitarnej nie były w stanie rozstrzygać w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny prawnej, którą ustawodawca przewidział w art. 34 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 5 uzchz w z zw. § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r., tj. indywidualnego i konkretnego aktu stosowania prawa.

Dlatego nałożenie przedmiotowego obowiązku w formie aktu generalnego i abstrakcyjnego należy uznać za usprawiedliwione, z jednej strony realizacją celu uzchz, a co za tym idzie - ochroną konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony zdrowia, a z drugiej strony - wykonaniem wynikającego z ustawy zasadniczej obowiązku władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych.

Po siódme, w związku z powyższym należało stwierdzić, że wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1 rozn obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie narusza wzorca konstytucyjnego określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Obowiązek ten został nałożony przez właściwy organ władzy wykonawczej, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w uzchz, w zakresie spraw przekazanych do uregulowania podustawowego oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzchz i w celu jej wykonania.

Ponieważ gros argumentacji zawartej w skardze skupia się na:

1. wadliwym powołaniu w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 697 ze zm.), które nie obowiązywało w dacie zdarzenia, które skutkowało nałożeniem kary pieniężnej;

2. nieprawidłowym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez skarżącego § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 ronz,

w tym miejscu należy wyjaśnić, co następuje.

Skarżący trafnie podnosi, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]w decyzji z [...] kwietnia 2020 r. wadliwie powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. Co oczywiste, nie mogło być ono podstawą obowiązku poddania się kwarantannie, którego naruszenie stwierdzono [...]kwietnia 2020 r. Podstawę tego obowiązku stanowił jednak trafnie powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji § 2 ust. pkt 2 i § 3 ust. 1 ronz. Treść wymienionych przepisów jest identyczna z treścią § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. Dlatego powołanie rozporządzenia z dnia 18 kwietnia 2020 r. zamiast ronz, w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, incydentalna ocena zgodności § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1 rozn doprowadziła do wniosku, że nie naruszają one art. 92 ust. 1 Konstytucji. W następnej kolejności należało więc ustalić (odnosząc się przy tym do ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów), czy przepisy te naruszają art. 52 ust. 1 Konstytucji ["Każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu"] w zw. z art. 52 ust. 3 Konstytucji ["Wolności, o których mowa w ust. 1 i 2 (ust. 2 dot. prawa do swobodnego opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – przy. Sądu), mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie"] oraz w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji ["Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw"].

Z powołanych przepisów ustawy zasadniczej wynikają trzy zasadnicze dla przedmiotowej sprawy wnioski: 1) wolność poruszania się podlega ochronie prawnej; 2) wolność poruszania się nie jest prawem absolutnym, które nie może polegać ograniczeniom; 3) ograniczenie tej wolności może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie; 4) ograniczenie można wprowadzić tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; 5) ograniczenie to nie może naruszać istoty wolności poruszania się.

Odnosząc się do warunku określonego powyżej w pkt 3 należy podkreślić, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji, kwestia ustalenia granic praw i wolności konstytucyjnych należy w głównej mierze do ustawodawcy. W jego gestii pozostaje aktualizacja i konkretyzacja norm konstytucyjnych w ramach istniejących stosunków społecznych. Przy czym, określając granice praw i wolności ustawodawca może to czynić w sposób wyczerpujący w ustawie, może też uznać za konieczne wydanie odpowiednich aktów wykonawczych. Postępuje tak, gdy samodzielnie nie może z góry określić wszystkich przypadków, w których należałoby wprowadzić ograniczenia. Wówczas jednak powinien wskazać kierunek i zasady regulacji podustawowej na tyle dokładnie, aby organ władzy wykonawczej lub sąd nie miały nadmiernej swobody i nie musiały go de facto zastępować (zob. B. Banaszak, Prawa człowieka i obywatela w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej, Przegląd Sejmowy z 1997 r. nr 5(22), str. 57).

Uwzględniwszy powyższe, należy przypomnieć, że obowiązek poddania się kwarantannie jest przewidzianym i zdefiniowanym w uzchz działaniem przeciwepidemicznym i zapobiegawczym, podejmowanym w celu przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych. W uzchz określono ogólne przesłanki nałożenia tego obowiązku w prawnej formie aktu stosowania prawa oraz zawarto delegację ustawową do określenia go w formie rozporządzenia, wskazując warunki, w jakich może to nastąpić. Ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa do poruszenia się poprzez obowiązek poddania się kwarantannie jest zatem ograniczeniem określonym w ustawie, tj. uzchz.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma z pewnością zastosowania ustawa, o której mowa w art. 228 ust. ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, stosowana w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego. Pierwszy, ze wskazanych przepisów stanowi, że stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej. W myśl drugiego, zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Przepis art. 228 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi regulację szczególną wobec art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na jego podstawie w ustawach: z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1932) (w rozdziale 4); z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1928) (w rozdziale 3) i z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) (w rozdziale 3), określono zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Ów zakres dotyczy tylko czasu, w którym i terytorium, na którym jest wprowadzony jeden ze stanów nadzwyczajnych. W przeciwnym razie, tak jak w przedmiotowej sprawie, znajduje zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Odnosząc się z kolei do wymogu określonego powyżej w pkt 4 i pkt 5, należy stwierdzić, że tzw. test proporcjonalności ograniczenia prawa poruszenia się wprowadzonego poprzez obowiązek kwarantanny wymaga właściwego "wywarzenia" dwóch konstytucyjnie chronionych wartości, tj. wolności poruszenia się i prawa do ochrony zdrowia.

Powyżej, wyjaśniając kwestię nałożenia obowiązku wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1 rozn na podstawie delegacji ustawowej zawartej w uzchz, przywołano definicję epidemii oraz definicje stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, wykazując, że są to sytuacje nietypowe, odmienne od występujących we wcześniejszych okresach. Przedstawiono także cel ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i odniesiono go do spoczywającego na władzach publicznych obowiązku zwalczania chorób epidemicznych. Zakwalifikowano również poddanie się kwarantannie, jako działanie przeciwepidemiczne i zapobiegawcze w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. Przedstawiono wreszcie dane statystyczne dotyczące stałego i intensywnego wzrostu zachorowań na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) w okresie obowiązywania ronz i bezpośrednio przed jego wejściem w życie.

Wszystkie te okoliczności (świadczące o tym, że (1) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił stan epidemii spowodowany dotychczas niespotykaną chorobą zakaźną, (2) skutkujący koniecznością podjęcia środków zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii, (3) przy jednoczesnym

– spowodowanym charakterem i w rozmiarami tego stanu – braku możliwości działania właściwych organów inspekcji sanitarnej w trybie przewidzianym m.in. w art. 34 ust. 2 uzchz) doprowadziły Sąd do wniosku, że obowiązek wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1 rozn jest proporcjonalny do realizowanego przezeń celu, tj. ochrony zdrowia, a ściślej ujmując - zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych.

Nie znaleziono też podstaw do stwierdzenia, że obowiązek ten narusza istotę wolności poruszenia się. Po pierwsze, jest to obowiązek czasowy (14 dni). Po drugie, osobie przekraczającej granicę państwową pozostawiono możliwość podania informacji o adresie miejsca zamieszkania lub miejsca pobytu, w którym osoba ta będzie odbywać kwarantannę. Po trzecie, przewidziano odstępstwa od tego obowiązku (§ 2 ust. 8 i ust. 9 ronz) oraz możliwość skrócenia okresu kwarantanny lub zwolnienia z jej odbycia (§ 2 ust. 10 ronz).

W świetle powyższego należało stwierdzić, że obowiązek wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1 rozn pozostaje w zgodzie z art. 52 ust. 1 w zw. z ust. 2 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Tym samym za niezasadny należało uznać postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji.

Ponieważ okoliczność przekroczenia przez skarżącego granicy Rzeczypospolitej Polskiej w czasie obowiązywania ronz wynika z akt sprawy i nie jest w sprawie sporna, należało zatem stwierdzić, że skarżący był zobowiązany do poddania się kwarantannie. Naruszył ten obowiązek [...] kwietnia 2020 r., udając się do przychodni przy ul. [...]. Ta okoliczność również nie jest kwestionowana przez stronę.

Sakrżący ograniczył skargę do przedstawienia argumentacji mającej przemawiać za tym, że zastosowane przez organy inspekcji sanitarnej przepisy prawa materialnego nie mogły stanowić podstawy obowiązku poddania się przez niego kwarantannie. Z przedstawionych wyżej względów postawione przez stronę zarzuty okazały się niezasadne.

Niemniej, stosowanie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co stosowanie do treści art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. skutkowało uchyleniem tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd był zobowiązany do zastosowania przewidzianych ustawą środków nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, ale także w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Ponieważ decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]również została podjęta z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił także tę decyzję.

Powody stwierdzonych naruszeń są następujące.

Jak już wskazano, podstawę prawną zaskarżonej decyzji [...]Państwowego Inspektora Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2020 r. stanowił m.in. 48a ust. 1 pkt 1, ust, 3 i ust. 4 uzchz. Te same przepisy powołano w podstawie prawnej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Dalej, odwołując się do treści art. 48 ust. 1 pkt 1 uzchz, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z tym przepisem osoba, która nie stosuje się do obowiązku poddania się kwarantannie, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że Minister Zdrowia, na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 uzchz:

1. rozporządzeniem z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 433) ogłosił w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV2;

2. następnie (po uprzednim odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego) powołanym wyżej rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. ogłosił w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten nadal obowiązuje.

Przepisy art. 46a i art. 46b uzchz zostały dodane do tej ustawy z dniem 8 marca 2020 r. mocą art. 25 pkt 4 uCOVID.

Pierwsze rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie art. 46a i art. 46b [rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 ze zm.)] weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 31 marca 2020 r. Już w nim (§ 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1) ustanowiono obowiązek odbycia kwarantanny przez osoby przekraczające granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu.

Również 31 marca 2020 r., mocą art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), do uCOVID został dodany rozdział 2a ("Administracyjne kary pieniężne"). W rozdziale tym znalazł się m.in. art. 15zzzn, zgodnie z którym: W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. (ust. 1). Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567) (ust. 3).

Powołany przepis obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Z dniem 1 kwietnia 2020 r., mocą art. 8 pkt 22 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 567), do uzchz został dodany rozdział 8a ("Kary pieniężne"). W rozdziale tym znalazł się m.in., powołany w podstawach prawnych wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji, art. 48a ust. 1 pkt 1. Zgodnie z nim, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. W wymienionym w tym przepisie art. 46b pkt 5 wskazuje się obowiązek poddania się kwarantannie, jako możliwy do ustanowienia w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 46a, tj. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ([...] czerwca 2020 r.), a także w dniu wydania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] ([...] kwietnia 2020 r.) obowiązywały, zarówno (powołany w podstawach prawnych decyzji) art. 48a uzchz, jak i art. 15zzzn uCOVID. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że uCOVID zawiera przepisy szczególne względem przepisów uzchz. Wynika to wprost z art. 1 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym, w zakresie nieuregulowanym w uCOVID stosuje się uzchz, a także z art. 2 ust. 1 uCOVID, zgodnie z którym, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19".

Przepis art. 15zzzn uCOVID jest zatem przepisem szczególnym względem art. 48a uzchz. Z jego treści wprost wynika, że dotyczy stwierdzenia naruszenia obowiązku kwarantanny w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczeniem COVID-19. Jak natomiast wynika z powołanego wyżej art. 46a pkt 1 uzchz w rozporządzeniu wydanym na podstawie tego przepisu określa się zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego. Co zaś odnotowano już powyżej, w ronz określono ów obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii, stanowiąc w § 1, że ustala się, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że nakaz poddania się kwarantannie wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1 rozn, jest wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem kwarantanny nałożonym w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczeniem COVID-19. Przesłanki wymierzenia kary za naruszenie tego obowiązku i dopuszczalna wysokość tej kary są określone w art. 15zzzn ust. 1, zatem w tym zakresie, mocą art. 1 ust. 2 uCOVID, nie stosuje się art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 uzchz.

W sprawie doszło więc do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 uzchz poprzez ich zastosowanie i art. 15zzzn ust. 1 uCOVID poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy inspekcji sanitarnej nałożyły na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, która stanowi minimum kary wymierzanej nadstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 uzchz. W art. 15zzzn ust. 1 uCOVID ustawodawca nie określił natomiast dolnej granicy wysokości kary.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy inspekcji sanitarnej rozstrzygną sprawę, stosując art. 15zzzn ust. 1 uCOVID.

Określając wysokość kary, organy wezmą także pod uwagę, że w stosowaniu sankcji administracyjnych szczególne znaczenia ma problem ponoszenia odpowiedzialności za nieznajomość prawa. O ile bowiem przepisy prawa karnego przewidują uchylenie odpowiedzialności karnej podmiotu w sytuacjach dopuszczenia się czynu karalnego pod wpływem błędu, o tyle w przepisach prawa administracyjnego analogiczna instytucja nie istnieje (zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 r., str. 148).

W literaturze przedmiotu, jako przesłanki mogące usprawiedliwiać nieznajomość prawa, wymienia się m.in. nieprawidłowości ogłaszania, w tym publikacji przepisów, mankamenty konstrukcji aktów prawotwórczych, uniemożliwiające bądź znacznie utrudniające znalezienie poszukiwanych przepisów prawnych - np. włączenie do aktu zmiany przepisów innych odbiegających przedmiotem regulacji aktów, bez zasygnalizowania tych zmian w tytule ustanowionego aktu) (zob. Z. Duniewska, Ignorantia iuris wprawie administracyjnym, Łódź 1998, str. 169). Wskazuje się też na potrzebę rozważania, czy usprawiedliwieniem naruszenia prawa mogą być ciągłe zmiany regulacji administracyjnej, a nawet postuluje uchylenie odpowiedzialności administracyjnej w przypadku popełnienia deliktu administracyjnego przez podmiot, gdy wyłączną przyczyną popełnienia tego deliktu była usprawiedliwiona nieznajomość prawa, a kwestię zastosowania sankcji w sprawie ustawodawca pozostawia uznaniu organu administracji publicznej (zob. M. Wincenciak, Sankcje..., op. cit., str. 148 i 151).

W piśmiennictwie zaznacza się także, że znajomość prawa to sytuacja, w której adresat normy prawnej, decydując się na określone zachowania, zna wzór postępowania zalecany przez normę oraz wie, jaki jest charakter tego zalecenia, co oznacza, że ma ono charakter prawny, a nie wynika z innych systemów normatywnych, np. norm moralnych, czy etycznych. Wskazuje się wreszcie, że prawodawca, dążąc do zapewnienia znajomości prawa, powinien dbać o jego jasność, komunikatywność i przejrzystość. Są to warunki prawidłowego porozumiewania się prawodawcy z adresatami norm. Przy czym, postulat przejrzystości prawa odnosi się zarówno do samego języka, w jakim prawodawca formułuje przepisy prawne, jak i do konstrukcji całych tekstów prawnych oraz całego systemu (zob. T. Woś Ignorantia iuris a stosowanie prawa administracyjnego [w:] Prawo o polityka w sferze publicznej, red. P. Jabłoński, J. Kaczor, M. Pichlak, Wrocław 2017 r., str. 127 i str. 129).

Podzielając zaprezentowane stanowiska przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, należy zauważyć, co następuje.

1. Od chwili ogłoszenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w marcu ubiegłego roku, zarówno regulacje ustawowe, jak i podustawowe, nakładające różnego rodzaju obowiązki, nakazy, zakazy, czy ograniczenia ulegają ciągłym zmianom. Tylko od dnia ogłoszenia do dnia naruszenia przez skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie (od 8 marca do [...] kwietnia 2020 r.) uCOVID została znowelizowana 23 razy.

2. Informacje przekazywane społeczeństwu przez przedstawicieli władzy wykonawczej często nasuwają wątpliwości co do tego, czy ograniczenia, o których mowa, mają wyłącznie charakter postulatów, zachęt, bądź apeli, czy stanowią swoistą informację o obowiązujących, czy też mających wejść w życie przepisach prawa, zawierających skierowane do adresatów norm obowiązki, nakazy, zakazy, czy ograniczenia [taka sytuacja miała miejsca np. w przypadku zakazu przemieszczania się w dniach 31 grudnia 2020 r. i 1 stycznia 2021 r.: zob. § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.) oraz konferencje prasowe Prezesa Rady Ministrów w dniu 27 grudnia 2020 r. (od 19 minuty) i w dniu 30 grudnia 2020 r. (od 35 minuty)].

3. Wielokrotnie zdarza się, że aktom wykonawczym nadaję się moc obowiązującą z datą wcześniejszą niż dzień ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw [zob. np. § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1917)

– dot. czasowego ograniczenia udzielania świadczeń w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego; § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 grudnia 2020 r. w sprawie metody zapobiegania COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 10)].

4. Przykład wątpliwości, co do mocy obowiązującej nowelizowanych aktów prawnych można odnaleźć w ustawie mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. roznz. Otóż, na podstawie art. 8 pkt 22 powołanej wyżej ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 z dniem 1 kwietnia 2020 r. do uzchz został dodany rozdział 8a ("Kary pieniężne"), w tym będący przedmiotem analizy w przedmiotowej sprawie art. 48a. Z kolei z dniem 29 listopada 2020 r. do tej samej ustawy, nie uchylając rozdziału 8a, w tym art. 48a, po art. 48 dodano "drugi" art. 48a. "Nowy" art. 48 dotyczy całkowicie odmiennej kwestii niż przepisy rozdziału 8a, mianowicie pobierania przez ratowników medycznych wymazów w celu wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, co wobec pozostawienia w mocy przepisów rozdziału 8a nie pozawala na posłużenie się w tym przypadku regułą kolizyjną lex posterior derogat legi priori.

5. Bieżące odnotowywanie i stosowanie kolejnych nowelizacji dopiero co zmienionych aktów prawnych niejednokrotnie sprawia trudność wykwalifikowanym prawnikom oraz przygotowanym do stosowania prawa administracyjnego pracownikom organów władzy publicznej. Potwierdza to chociażby błędne wskazanie w podstawie prawnej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2020 r. zamiast przepisów ronz.

W przypadku regulacji prawnych dotyczących zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19, w tym regulacji nakładających różnego rodzaju obowiązki, nakazy, zakazy, czy ograniczenia z pewnością nie można zatem pokusić się o stwierdzenie, że są one jasne, komunikatywne i przejrzyste. Jest wprost przeciwnie.

Wziąwszy to pod uwagę, Sąd wskazuje, że jakkolwiek kwestia zastosowania sankcji, o której mowa w art. 15zzzn ust. 1 uCOVID, nie została pozostawia uznaniu organu inspekcji sanitarnej, to ponownie miarkując wysokość kary pieniężnej organy

- mając na uwadze, że wskazany przepis nie przewiduje dolnej granicy tej kary

- uwzględnią nie tylko okoliczności opisane w uzasadnieniach uchylonych decyzji, ale także nadmiar i niejasność regulacji, które mogły mieć znaczący wpływ na brak świadomości skarżącego, że narusza obowiązek wynikający z mocy samego prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz należne wynagrodzenie radcy prawnego (900 zł) i opłatę skarbową za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).