Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 243/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki ściany kominowej, klatki schodowej oraz wykonanie jej według zatwierdzonej dokumentacji i wykonanie doprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] marca 2008 r. [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji umarzającej postępowanie w przedmiocie rozbiórki ściany kominowej, klatki schodowej oraz wykonanie jej według zatwierdzonej dokumentacji i wykonanie odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Olsztyna postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] stycznia 1996 r., z uwagi na ujawnienie się nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi w trakcie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. Organ powziął jednak wiadomość, że powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. i to ona jest decyzją ostateczną w sprawie. Organ I instancji stwierdził w związku z tym, że zgodnie z art. 150 k.p.a., właściwym w sprawie wznowienia powinien być organ, który wydał decyzję ostateczną. Z kolei z uwagi na przejęcie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego przedmiotowych kompetencji, organem właściwym do wznowienia postępowania był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Skutkowało to koniecznością wydania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. umarzającej wznowione postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od powyższej decyzji Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. W jej uzasadnieniu wskazał, że sentencja decyzji jest zgodna z prawem, natomiast jej uzasadnienie faktycznie odbiega od istoty sprawy, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był ograniczyć jego treść do podania przyczyny umorzenia postępowania, tj. jego bezprzedmiotowości. Z uwagi jednak na fakt, iż kwestionowaną decyzją prawidłowo zakończono postępowanie przed organem pierwszej instancji, uzasadnione było zdaniem organu odwoławczego, utrzymanie jej w mocy.

W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S. podniósł, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. jest niedopuszczalne, gdyż jedna ze stron tego postępowania – Spółdzielnia [...] - nie istnieje. Wobec czego brak jest tożsamości podmiotów i przedmiotu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W jej uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie przesłanką umorzenia postępowania wznowieniowego było stwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] stycznia 1996 r. nie była ostateczna, gdyż w ostatniej instancji powyższą sprawę rozstrzygnął Wojewoda Olsztyński decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. i to ta decyzja w sprawie jest ostateczna. Zgodnie z art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), kompetencje w zakresie nadzoru budowlanego należą do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, zaś organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Olsztyna uznał, iż nie był właściwy do wznowienia postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., a okoliczność ta obligowała organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Dalej Sąd wskazał, że brak normy prawnej lub okoliczności faktycznej stanowiącej zgodnie z hipotezą normy prawnej podstawę do wydania orzeczenia co do istoty powoduje, że rozstrzygnięcia nie można wydać. W takiej sytuacji organ administracji obowiązany jest umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Dalsze jego prowadzenie byłoby bowiem bezcelowe, a ewentualne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – wadliwe Niewłaściwość organu administracji do rozpoznania danej sprawy, nawet ustalona dopiero w toku postępowania administracyjnego, powoduje, że określona sprawa nie może zostać przez ten organ rozstrzygnięta.

Zostało także podkreślone, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wyjaśnił, iż postępowanie zakończone decyzją Wojewody Olsztyńskiego może wznowić Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jeżeli istnieje jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego braku strony postępowania Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie badano kwestii legalności procesu budowlanego dotyczącego przedmiotowego budynku, lecz kwestię legalności umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 1996 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził również, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie jest zgodne z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił podstawy prawnej swojej decyzji i ograniczył się tylko do powołania przepisów k.p.a. Przyjął jednak, że powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J. S., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J. D. Wyrok zaskarżony został w całości, a strona skarżąca kasacyjnie wniosła o jego zmianę na podstawie art. 186 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: "p.p.s.a."). Skarżący zarzucił, że powyższe orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał na skierowanie przez organ administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania do podmiotu nielegitymowanego – Państwa Roman, co powoduje, że decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., na naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (prowadzenie budowy bez pozwolenia na budowę oraz bez zatwierdzonej dokumentacji technicznej), na naruszenie art. 170 i art. 153 ustawy p.p.s.a. przez sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2002 r. (IV SA 2831/01), na naruszenie art. 155 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do faktu popełnienia przestępstwa z art. 271 k.k., na naruszenie m.in. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, zaniechanie badania przedmiotu sprawy oraz określenia podmiotów uczestniczących w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. co przesądza o fakcie, że postępowanie wszczęto nie w tożsamej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje,

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie zarówno przepisów postępowania oraz przepisów materialnoprawnych. Nie oznacza to jednak, że wymogi powyższe zostały wypełnione, mimo, że formalnie zrealizowany został wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata lub radcę prawnego.

Nie są zasadne zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Związane są one bowiem z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, które należy do organu administracyjnego i w zakresie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji mogłyby okazać się skuteczne wówczas, gdyby strona skarżąca wykazała nieprawidłową kontrolę ustalania tego stanu w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. W kontekście tej skargi jednak, mimo braku odwołania się do odpowiednich przepisów dotyczących zakresu kontroli sądowej oraz postępowania sądowoadministracyjnego, należy je rozumieć jako zarzut nieprawidłowej kontroli procesu ustalania stanu faktycznego, dokonanej przez sąd i instancji.

Niezależnie od powyższego jednak, i to jest decydujące dla przesądzenia o nietrafności tych zarzutów, nie mogą być one tym bardziej zasadne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przedmiotem którego jest kontrola decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, podjętej z powodu stwierdzenia przez prowadzący je organ administracji, iż toczy się ono przed nieupoważnionym organem. Autor skargi kasacyjnej odnosi te zarzuty związane z nieprawidłowym ustaleniem faktów sprawy bezpośrednio i wyraźnie do wcześniejszego postępowania, zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 1996 r.. przedmiotem której było nakazanie rozbiórki oraz wykonanie określonych w tej decyzji obowiązków (robót). Stanowiło ono postępowanie, które najpierw wznowiono, a następnie umorzono, w wyniku powzięcia przez organ powyżej wskazanego przekonania. Kontroli sądu I instancji, wynikiem której był zaskarżony wyrok, podlegało jedynie postępowanie prowadzące do wydania decyzji umorzeniowej a nie postępowanie i decyzja z dnia [...] kwietnia 1996 r., w stosunku do którego kierowane są zarzuty związane z nienależytym ustaleniem, oceną i wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogły okazać się zasadne.

Tego też postępowania (zakończonego wskazaną wyżej decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 1996 r.) dotyczą, związane z powyższym zarzutem, zarzuty dotyczące braku związku przedmiotu postępowania z zezwoleniem na wznowienie robót, dotyczące niezbadania legalności budowy czy też dotyczące prowadzenia postępowania bez udziału strony, postrzeganej w skardze kasacyjnej jako Spółdzielnia [...].

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby podniesione w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania uchybienia mogły mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, co na gruncie utrwalonego orzecznictwa uniemożliwia pełną ocenę wszystkich aspektów zarzutu, a w konsekwencji – jego uwzględnienie.

Niezasadny jest także zarzut skierowany na przyczynę umorzenia. Zdaniem strony skarżącej, ta powinna być inna, w związku z czym postępowanie wszczęto w innej sprawie. W ocenie Składu Orzekającego przyczyna umorzenia została poprawnie ustalona przez organy administracyjnie i poprawnie oceniona w zaskarżonym wyroku poprzez stwierdzenie prowadzenia postępowania w trybie wznowienia przez nieupoważniony do jego prowadzenia organ. Wiązanie przyczyny umorzenia z innymi przesłankami nie jest wykluczone w postępowaniu ewentualnie prowadzonym ponownie, podobnie, jak nie jest określony rodzaj rozstrzygnięcia, na co wskazywał Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł, że przedmiotem postępowania administracyjnego było umorzenie postępowania wznowieniowego, i w związku z tym nie mogą podlegać kontroli sądowej ani samo postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego ani też postępowanie, którego dotyczyło wznowienie postępowania (zakończone decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 1996 r.).

Kontrola sądowa mogła zatem dotyczyć jedynie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Jej zadaniem było więc przesądzenie, czy organ prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy dostrzegł, że postępowanie wznowieniowe było prowadzone przed organem niewłaściwym. Zdaniem Składu orzekającego, ocenę Sądu I instancji co do poprawności umorzenia należy podzielić. O bezprzedmiotowości postępowania, stanowiącej podstawę umorzenia postępowania na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., mogą świadczyć zarówno przyczyny przedmiotowe jak i podmiotowe. Wśród przyczyn podmiotowych należy dostrzec także tę, która związana jest ze stwierdzeniem prowadzenia postępowania przez organ nieuprawniony, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się bowiem z brakiem jakiegoś istotnego elementu normy prawnej, na podstawie której i względem której prowadzi się postępowanie administracyjne. Normą taką jest także norma kompetencyjna, której istotnym elementem jest wyraźnie sformułowane w przepisach prawnych udzielenie kompetencji określonemu podmiotowi (organowi). Takim podmiotem na gruncie art. 150 § 1 k.p.a. jest organ, który wydał decyzję ostateczną. W przedmiotowym postępowaniu organem tym był Wojewoda, w związku z czym, na gruncie obowiązujących kompetencji do sprawowania nadzoru budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powinien prowadzić postępowania wznowieniowego. Jeśli zatem w wyniku pomyłki, postępowanie prowadził Powiatowy Inspektor, to po jej dostrzeżeniu, jedynym rozwiązaniem było umorzenie prowadzonego postępowania. W innym przypadku bowiem zaktualizowałaby się przyczyna, prowadząca do stwierdzenia nieważności postępowania na gruncie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ zatem, zasadnie umorzył postępowanie, w związku z czym brak jest podstaw do podważenia oceny Sądu I instancji w tym zakresie.

Tym samym także kontrola kasacyjna może dotyczyć jedynie tego przedmiotu, który wyznaczony jest przez zakres kontroli sądu I instancji. Związana jest ona jednoznacznie z postępowaniem, przedmiotem którego jest umorzenie postępowania, a nie wznowienie czy postępowanie związane z nałożeniem określonych obowiązków w procesie inwestycyjnym. Tymczasem szereg argumentów strony skarżącej odnosi się do postępowania głównego, w stosunku do którego orzeczono w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania. Dotyczy to w szczególności zarzutów dotyczących braku związku przedmiotu postępowania z zezwoleniem na wznowienie robót, dotyczące niezbadania legalności budowy czy też dotyczące prowadzenia postępowania bez udziału strony a także zarzutów naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które związane są bezpośrednio z samym procesem inwestycyjnym a nie decyzją umarzającą postępowanie administracyjne z przyczyn wskazanych przez organy administracji. Z powyższych powodów nie mogą one zasługiwać na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut, związany ze skierowaniem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne do p. R. Adresat ten bowiem, jako inwestor, był wcześniej stroną postępowania prowadzonego w trybie wznowienia, podobnie jak i postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r., w związku z czym zarówno wznowienie postępowania jak i umorzenie wznowionego postępowania powinno być skierowane do tego inwestora, niezależnie od relacji związanych z następstwem prawnym inwestora w stosunku do Spółdzielni [...].

Niezasadny jest także zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonym wyroku faktu popełnienia przestępstwa określonego, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w art. 271 k.k. Postępowanie karne nie leży bowiem w zakresie kognicji sądu administracyjnego, może być wszczęte niezależnie od postępowania przed tym sądem i winno toczyć się w ramach innego postępowania, opartego na innym akcie normatywnym (kodeks postępowania karnego). Wskazany w skardze kasacyjnej art. 155 § 1 ustawy p.p.s.a. nie odpowiada sytuacji podniesionej w tej skardze. Wiąże się z sygnalizacją istotnych naruszeń prawa będących wynikiem działania organu podejmującego decyzję administracyjną, skierowaną do organu zwierzchniego. Nie może być natomiast podstawą kwalifikacji danych zachowań na gruncie prawa karnego.

Nie jest także zasadny zarzut sprzeczności zaskarżonego wyroku z wyrokiem NSA z dn. 2 lipca 2002 r. z którego strona skarżąca wyprowadziła wniosek o braku możliwości umorzenia postępowania z tej przyczyny, na którą wskazały organy. Należy podnieść, że z wyroku powyższego wynika jedynie to, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1996 r. stała się decyzją ostateczną. Nie przesądza to zatem braku możliwości jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych, jednym z których jest wznowienie postępowania. Sąd I instancji poprawnie zatem ocenił brak wpływu tego wyroku na rozstrzygnięcie w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku, dotyczącym umorzenia postępowania wznowionego w ramach postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji ponadto dostrzegł uchybienia organu I instancji w zakresie treści uzasadnienia decyzji, przedmiotem której było umorzenie postępowania administracyjnego, stwierdzając jednocześnie, iż uchybienia te zostały dostrzeżone także przez organ odwoławczy. Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia, które co do istoty było zgodne z prawem. Taka ocena uniemożliwia konkluzję, idącą w kierunku uchylenia przez ten Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, bowiem na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jedynie uchybienia, którym można przypisać potencjalny i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniają uchylenie decyzji administracyjnej. Tym bardziej więc nie może to prowadzić do uchylenia wyroku sądu I instancji czyli uwzględnienia skargi kasacyjnej bez wykazania, że nieprawidłowa ocena tego uchybienia organu przez sąd samoistnie stanowiła taki rodzaj uchybienia sądu I instancji, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku. Takiej argumentacji w skardze kasacyjnej brak.

Nie jest zasadne oparcie żądania strony skarżącej odnośnie do zmiany zaskarżonego wyroku na art. 186 ustawy p.p.s.a.. Na gruncie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uchyla także wyrok w części niezaskarżonej, jeśli zachodzi nieważność postępowania. Przesłankami zastosowania tego przepisu są więc z jednej strony uchylenie zaskarżonego wyroku, a z drugiej - stwierdzenie nieważności postępowania przed sądem I instancji na gruncie art. 183 § 2 p.p.s.a., co rozciąga zakres uchylenia poza zarzuty skargi kasacyjnej. W sprawie wywołanej niniejszą skargą kasacyjną żadna z tych przesłanek na gruncie powyższej argumentacji nie zachodzi, co uniemożliwia zastosowanie tego przepisu.

W związku z powyższą argumentacją, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.