Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 27 października 2005 r. nr XLIII/355/2005 w przedmiocie utworzenia Fortecznego Parku Kulturowego-Twierdza Kłodzko w Gminie Miejskiej Kłodzko I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 lit. "a", § 3 ust. 1 we fragmencie: "i uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków", § 3 ust. 2 we fragmencie "Zmiany funkcji zabytków nieruchomych wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.", § 3 ust. 4 lit. "a" we fragmencie " i uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków", § 3 ust. 4 lit. "c" we fragmencie "umieszczanie tych informacji wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków" zaskarżonej uchwały. II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Miejskiej w Kłodzku Nr XLIII/355/2005 z dnia 27 października 2005 r. wydana z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1569 ze zm.) w sprawie utworzenia Fortecznego Parku Kulturowego – Twierdza Kłodzko w Gminie Miejskiej Kłodzko. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 2 ust. 2 lit. a , § 3 ust. 1 we fragmencie "i uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków" ust. 2 we fragmencie "Zmiany funkcji zabytków nieruchomych wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków", ust. 4 tiret 1 we fragmencie "i uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków" i tiret 3 we fragmencie "umieszczanie tych informacji wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Kłodzku określając sposób ochrony utworzonego parku kulturowego, w § 2 pkt 2 lit. a uchwały postanowiła, że ochrona będzie sprawowana poprzez: powołanie Rady Konsultacyjno - Naukowej jako ciała doradczego Rady Miejskiej w Kłodzku, Burmistrza Miasta oraz jednostki organizacyjnej powołanej do zarządzania parkiem. Na podstawie cytowanego § 2 ust. 2 lit. a uchwały Nr XLIII/355/2005 z dnia 27 października 2005 r., Rada Miejska w Kłodzku w dniu 30 marca 2006 r. podjęła uchwałę Nr XLIX/40972006 w sprawie powołania Rady Konsultacyjno - Naukowej przy Fortecznym Parku Kulturowym - Twierdza Kłodzko oraz ustalenia jej składu osobowego i zakresu działania. W ocenie organu nadzoru, powołanie dodatkowego podmiotu, o którym mowa w kwestionowanym § 2 ust. 2 lit. a uchwały musi mieć uzasadnienie w przepisie prawa przydającym radzie gminy taką kompetencję. Tymczasem przepis art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie upoważnia organu stanowiącego gminy do powoływania takiego podmiotu, jedynie w art. 16 ust. 4 tejże ustawy przewiduje możliwość powołania specjalnej jednostki organizacyjnej do zarządzania parkiem. Również żaden inny przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami takiego upoważnienia nie zawiera. Zatem rada gminy, przy określaniu sposobu ochrony parku kulturowego, powinna uwzględnić jedynie te rozwiązania, które przewidują ustawy, w tym ustawa o samorządzie gminnym, która w odniesieniu do omawianego przypadku zawiera delegację do kształtowania struktur organizacyjnych gmin. Zdaniem organu nadzoru Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej wprost wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1), a ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4). Kompetencje wynikające z innych ustaw, w tym kompetencja rady gminy do utworzenia parku kulturowego, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od innych przepisów ustawy ustrojowej, decydującej o sposobie realizacji zadań przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. W ustawie o samorządzie gminnym istnieje szereg przepisów, które regulują kwestię wykonywania zadań samorządu gminnego. W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 1 la ust. 1 ustawy, w którym ustawodawca wskazuje wprost, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dalsze przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że rada gminy na podstawie art. 21 ust. 1 jest upoważniona do powoływania, ale tylko ze swojego grona stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, ustalając przy tym przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy". Jak wynika z § 91 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 30 października 2008 r. w sprawie Statutu Gminy Miasta Kłodzko (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2009 r., Nr 326, poz. 4316): "Rada w drodze uchwały może powoływać ze swego grona stałe i doraźne komisje do określonych

zadań ustalając ich przedmiot działania oraz skład osobowy.". W ocenie Wojewody Dolnośląskiego z powołanych regulacji wynika, że Rada Miejska w Kłodzku może do określonych zadań powołać w drodze uchwały jedynie komisje stałe i komisje doraźne, w których skład mogą wchodzić wyłącznie radni Rady Miejskiej w Kłodzku. Natomiast nie istnieje żaden przepis, który stanowiłby podstawę dla rady gminy do tworzenia dodatkowych ciał, uczestniczących w realizacji zadań samorządu gminnego, choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące. Nie ma też żadnego znaczenia, w jakiego rodzaju kompetencje zostaje wyposażone takie ciało, skoro w ogóle nie ma żadnych podstaw do jego powołania.

Zdaniem organu przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Kłodzku, wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy i jest jego kierownikiem. Ponadto w świetle ust. 5 tegoż artykułu wójt wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wedle art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458) wójt wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec swojego zastępcy, sekretarza, skarbnika i pozostałych pracowników urzędu. Zatem w świetle powyższego, to Burmistrz Miasta Kłodzko jest uprawniony do wyznaczania zadań odpowiedniemu gronu osób, którego skład Rada Miejska w Kłodzku wymienia w uchwale Nr XLIX/409/206 z dnia 30 marca 2006 r. oraz w uchwale zmieniającej Nr VIII/71/2007 z dnia 26 kwietnia 2007 r. Zatem zapis § 2 ust. 2 lit. a zaskarżonej uchwały wykracza poza normę kompetencyjną przyznaną Radzie naruszając prawo

w sposób istotny, w związku z czym należy uznać przedmiotowy zapis za niezgodny

z prawem.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że zapisem umieszczonym w § 3 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Kłodzku wprowadziła na terenie utworzonego Fortecznego Parku Kulturowego - Twierdza Kłodzko w Gminy Miejskiej Kłodzko zakazy i ograniczenia. W jego ocenie kwestionowane zapisy § 3 uchwały zostały podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących Radzie Miejskiej. Jakkolwiek podejmowanie uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Rada opiniuje z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to jednak kwestie , o których stanowi § 3 uchwały mogą być ustalane jedynie na podstawie ogólnej współpracy organu administracji publicznej z wojewódzkim konserwatorem zabytków, która przewidziana została przez ustawodawcę w art. 91 ust. 4 pkt 9 wymienionej ustawy. Tymczasem w § 3 ust. 1 uchwały Rada określiła, że roboty budowlane mogą być prowadzone po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, z kolei w ust. 2 tegoż paragrafu uchwały postanowiono, że zmiany funkcji zabytków nieruchomych wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto czynności wymienione w § 3 ust. 4 tiret 1 i 3 uchwały Rada poddała pod uzgodnienie wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Zdaniem organu nadzoru, określenie przez Radę Miejską w Kłodzku warunku polegającego na uzgadnianiu z wojewódzkim konserwatorem zabytków działań podejmowanych w ramach § 3 uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wprowadzenie przez Radę Miejską we wskazanym powyżej zakresie dokonywanie uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest sprzeczne - zdaniem organu nadzoru- z przepisami ustawy. To sam ustawodawca wskazuje, które czynności podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jako przykład organ nadzoru wskazał art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w myśl, którego wójt, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy. Nie jest dopuszczalne zatem, bez upoważnienia ustawowego, regulowanie w akcie prawa miejscowego obowiązków innego organu. Upoważnienie takie nie wynika z art. 16 oraz art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro rola konserwatora zabytków została uregulowana przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, brak jest podstaw, do przypisywania zadań temu organowi w drodze aktu prawa miejscowego. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem organ stanowiący gminy wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała skargę za zasadną, podzielając argumentację formalno-prawną w niej zawartą. Jednocześnie w piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2010 r. strona przeciwna oświadczyła, że do zaskarżonej uchwały nie wprowadzono zmian.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć jedynie należy , ze stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.) (zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. Natomiast z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika ogólna norma kompetencyjna wskazująca, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy , o ile ustawy nie stanowią inaczej. W realiach badanej sprawy upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie utworzenia parku kulturowego wynika z ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.)(zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków), której art. 16 przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała w tej sprawie określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.(ust. 2 art. 16). Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy (ust. 3 art. 16). W celu realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego rada gminy może utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem (art. 16 ust. 4)[...]. W przywołanym przepisie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków ustawodawca zawarł konkretne upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do powołania - w ramach szerszego upoważnienia do utworzenia parku kulturowego, - jednostki organizacyjnej do zarządzania takim parkiem. Tymczasem jak wynika z treści przepisu § 2 ust. 2 lit. a zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Kłodzku poza powołaniem jednostki organizacyjnej do zarządzania parkiem (§ 2 ust. 2 lit. c zaskarżonej uchwały) (wydzielonej w urzędzie gminy komórki, bądź spółki prawa handlowego) - o której mowa we wskazanym przepisie- powołała dodatkowe ciało doradcze w postaci Rady Konsultacyjno – Naukowej. Normy zawarte w komentowanym przepisie art. 16 ustawy o ochronie zabytków, nie przewidują upoważnienia dla rady gminy do powołania w drodze uchwały tego rodzaju podmiotu. Również w ustawie ustrojowej o samorządzie gminnym brak regulacji pozwalającej na takie działanie uchwałodawcze rady gminy. W tym zakresie wskazać należy, że w art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprost przewidziano , że rada gminy upoważniona jest do powoływania ze swojego grona stałych i doraźnych komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Z brzmienia zapisów zaskarżonej uchwały nie wynika, że powołany podmiot miał charakter komisji, o jakiej mowa w art. 21 ustawy o samorządzie gminnym. Ma zatem rację organ nadzoru , kiedy wywodzi, że zakwestionowany zapis § 2 ust.2 lit. a uchwały wykracza poza normę kompetencyjną przyznaną Radzie , a tym samym narusza prawa w sposób istotny i w konsekwencji zachodzi konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Natomiast w odniesieniu do kolejnych, zakwestionowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów uchwały, a to § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 4 tiret 1 i tiret 3 stwierdzić należy, że mocą tych zapisów Rada Miejska w Kłodzku ustanowiła obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków dokonywania działań zakazanych bądź podlegających ograniczeniu na mocy art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków prowadzonych na terenie w parku kulturowego, a wymienionych we wskazanym paragrafie. Zgodnie ze wskazanymi przepisami rada gminy może określić w uchwale między innymi zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, w myśl którego na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące:

1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;

2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych;

3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

4) składowania lub magazynowania odpadów.

W ocenie Sądu zakwestionowane zapisy uchwały naruszają normę kompetencyjną wynikającą z przepisu art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków dwóch powodów. Po pierwsze , Rada Miejska Kłodzka z jednej strony mocą przepisów prawa miejscowego nałożyła na adresatów zamieszczonych w uchwale zakazów bądź ograniczeń dodatkowy obowiązek uzgodnień z konserwatorem zabytków, co samo w sobie stanowi przekroczenia normy kompetencyjnej , pozwalającej na wprowadzenie zakazów bądź ograniczeń. Wskazać bowiem należy, ze ustawa o ochronie zabytków kompleksowo określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków, w ramach których określone zostały również obowiązki osób prowadzących badania, prace czy też podejmujących inne działania przy zabytkach i odpowiadające im prawne formy działania organu konserwatorskiego. Po drugie , kompetencje i zakres zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikają z ustawy, a rada gminy, nie jest władna modyfikować – poprzez poszerzanie kompetencji tego organu – w drodze aktu prawa miejscowego zakresu zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków w niej określonych. W tym zakresie trafnie zauważył organ nadzoru, że kwestie uregulowane w § 3 zaskarżonej uchwały mogą być ustalane w drodze ogólnej współpracy organu administracji publicznej z wojewódzkim konserwatorem zabytków, o jakiej mowa w przepisie art. 91 ust. 4 pkt 9, zgodnie z którym do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy w szczególności współpraca z innymi organami administracji publicznej w sprawach ochrony zabytków, bądź w przypadkach , o których mowa w innych przepisach, w których wprost przewidziano konkretną prawną formę działania organu konserwatorskiego, czego przykładem jest przepis art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego [...].

Przypomnieć w tym miejscu wypada , że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09). .Oceniając wyłącznie pod takim kątem zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy stwierdzić należy , że § ust. 2 lit. a § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 4 tiret 1 i tiret 3 zaskarżonej uchwały podjęte został z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 16 ustawy o ochronie zabytków, co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części zaskarżonej i wskazanej w sentencji orzeczenia. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.