Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...], 2/ określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane.

Wójt Gminy decyzją z dnia 30 listopada 2006 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz uchwały [...] Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późniejszymi zmianami) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 8123,00 złotych do której uiszczenia zobowiązana została pani A. S. B. w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,85 ha której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że [...] Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, obejmującego należącą do skarżącej działkę nr [...]. Nieruchomość ta leżąca uprzednio częściowo na terenie lasów, częściowo na terenie łąk i pastwisk, po uchwaleniu planu w części została przeznaczona pod zabudowę rezydencjalną, częściowo na poszerzenie pasa drogowego w pozostałej części stała się terenem rolnym, zieleni i wody.

W dniu 3 marca 2006 r. doszło do zbycia powyższej nieruchomości. W związku z powyższym Rada Gminy uznała, iż doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczoznawca określił, ponownie opracowując operat, wartość działki na dzień sprzedaży przy uwzględnieniu stanu jej zagospodarowania.

W wyniku wyceny dokonanej w operacie szacunkowym sporządzonym w listopadzie 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. stwierdzono, iż wartość części działki o powierzchni 0,4252 ha określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem planu (wartość gruntów leśnych, łąk i pastwisk) wynosiła 1412,00 złotych, zaś po uchwaleniu planu wartość tej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę rezydencjalną wzrosła do kwoty 28488,00 złotych.

Wójt ustalił, że wzrost wartości całej działki wynosił 27076,00 złotych, zatem przy zastosowaniu procentowej stawki, ustalonej w uchwale na 30 % opłata wyniosła 8123,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła pani A. S. B. żądając jej uchylenia.

W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, iż dokonując wyceny działki dla celów ustalenia opłaty rzeczoznawca wziął pod uwagę jedynie jej część o powierzchni 0,4252 ha przeznaczoną pod zabudowę rezydencjalną, pomijając resztę przeznaczoną na poszerzenie pasa drogowego oraz tereny rolne, zieleni i wody.

Sprzedana została cała działka i od wzrostu wartości całej działki powinna zostać wymierzona kwestionowana opłata.

W operacie szacunkowym nie uwzględniono również innych transakcji dotyczących obrotu nieruchomościami na terenie gminy, w wyniku czego biegły po stwierdzeniu, że rynek nieruchomości na terenie gminy jest mało aktywny jako nieruchomości porównawcze przyjął działki niepodobne do sprzedanej przez odwołującą się działki [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 kwietnia 2007 r., na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,2,6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących poprawności ustalenia wysokości opłaty organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 150-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość tzw. opłaty planistycznej określa się w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przy wycenie działek prawidłowo zastosowano podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, o którym mowa w art. 151 i art. 153 ust. 1 ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 1492 ze zm.).

Określono średnią cenę uzyskaną w tych transakcjach oraz zakresy współczynników korygujących.

Ponadto organ drugiej instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom odwołującej się rzeczoznawca celowo pominął pozostałe części nieruchomości poza częścią przeznaczoną pod zabudowę rezydencjalną ponieważ wartość tych terenów nie uległa zmianie. W ocenie organu operat jest w tym zakresie prawidłowy.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że przyjęte przez biegłego do porównania działki, pomimo iż nie są podobne do działki [...], skutkują dokonaniem wyceny korzystnej dla odwołującej się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zatem, po przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie, iż przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami, a przedstawiony operat szacunkowy jest rzetelny i zgodny z przepisami.

Skargę na powyższą decyzję wniosła pani A. B. żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji.

Zarzuciła ona biegłemu nierzetelne sporządzenie operatu szacunkowego.

W ocenie skarżącej także Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wymienionych w treści odwołania wad operatu, czym naruszyło przepis art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, iż operat nie może być sporządzony celem ustalenia wartości jedynie części nieruchomości, jak to stało się w przedmiotowej sprawie.

Ponadto w opinii skarżącej organ ustalił, zgodnie z treścią operatu, powierzchnię nieruchomości przeznaczoną pod zabudowę rezydencjalną w sprzeczności z elementarną wiedzą z zakresu obliczania powierzchni z mapy. Nie uwzględnił bowiem okoliczności, że grubość kreski rozgraniczajacej na mapie poszczególne funkcje wynosi w terenie około 2 m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonego aktu.

Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja Wójta Gminy narusza prawo.

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, obejmującego należącą do skarżącej działkę nr [...]. Nieruchomość ta leżąca uprzednio częściowo na terenie lasów, częściowo na terenie łąk i pastwisk, po uchwaleniu planu w części została przeznaczona pod zabudowę rezydencjalną, częściowo na poszerzenie pasa drogowego w pozostałej części stała się terenem rolnym, zieleni i wody.

Jednocześnie w przedmiotowej uchwale ustalono dla obszarów objętych zabudową rezydencjalną stawkę procentową służącą do naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %.

W dniu 3 marca 2006 r. doszło do zbycia powyższej nieruchomości, zatem organ pierwszej instancji obowiązany był na podstawie wyżej wskazanych przepisów do ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż przytoczony przepis art. 36 ust. 4 ustawy nie ma charakteru uznaniowego, a zatem ustalenie jednorazowej opłaty ma charakter obligatoryjny i następuje w drodze decyzji wydanej bezzwłocznie po otrzymaniu od notariusza wypisu z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości (por. art. 37 ust. 6 ustawy).

Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem a wartością nieruchomości po zmianie planu.

Na podstawie przepisu art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z przepisem art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zastosowanym na podstawie art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Stosownie do art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Art. 134.1. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualne ceny w obrocie nieruchomościami.

Szczegółowe zasady ustalania wartości nieruchomości określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. ) zwane dalej rozporządzeniem.

W szczególności kwestie określone w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje przepis § 50 rozporządzenia, który stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. W przypadku zaś, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy po przeanalizowaniu wyżej omówionych przepisów należy stwierdzić, że operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w sprawie został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wymienia obligatoryjne elementy jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, iż plan ten powinien zawierać ustalenia co do określenia przeznaczenia poszczególnych terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Ustawodawca używa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy pojęcia "teren" jako generalnego określenia obszaru, na który składają się różne nieruchomości gruntowe.

Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają ustawowej definicji tego pojęcia. Należy zatem sięgnąć do definicji zawartych w słownikach językowych i tak, według Słownika Języka Polskiego PWN (http://sjp.pwn.pl) teren oznacza pewien obszar ziemi. Podobnie według Słownika internetowego onet.pl teren jest to fragment powierzchni ziemi z właściwym mu ukształtowaniem i pokryciem (http://portalwiedzy.onet.pl).

Istotne jest, że ustawodawca wybrał dla ustalenia zasięgu planu pojęcie terenu, które jest szersze i nie ogranicza się do nieruchomości gruntowej, czy tym bardziej do działki wydzielonej geodezyjnie.

Stanowisko powyższe potwierdza również, że granica w jakich obszar gruntów jest przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel nie musi pokrywać się z granicami nieruchomości należących do określonego właściciela, bowiem określenie przeznaczenia dotyczy terenu, nie zaś nieruchomości.

Organ ustalając przeznaczenie gruntów nie kieruje się zatem ich granicami wyznaczonymi geodezyjnie, ale bierze pod uwagę pewien obszar i dla niego ustala przeznaczenie ze względu na jego przedmiotowe cechy. Grunty należące do jednej nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego czy wieczysto-księgowym, mogą być w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na różne, odrębne cele.

Nieruchomością gruntową w rozumieniu przedmiotowej ustawy jest zatem teren przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na ściśle określony cel.

Jednakże przedmiotem obrotu jest z reguły działka wyodrębniona prawnie i geodezyjnie, dla której, tak jak w przedmiotowej sprawie, plan zagospodarowania może przewidywać kilka sposobów zagospodarowania. Będąca przedmiotem obrotu wyodrębniona geodezyjnie i prawnie działka [...], po uchwaleniu planu stanowiła bowiem w części teren przeznaczony pod zabudowę rezydencjalną, częściowo przeznaczona została na poszerzenie pasa drogowego w pozostałej części stała się terenem rolnym, zieleni i wody.

Po sprzedaniu działki przez skarżącą obowiązkiem Wójta Gminy stało się ustalenie jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, oraz obciążenie tą wartością zbywcy.

Zdaniem Sądu zarówno ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jak też wyliczenie związanej z tym faktem opłaty powinno dotyczyć całej działki o nr [...]. Nieprawidłowe jest wyodrębnianie z jej obszaru jedynie części przeznaczonej pod zabudowę rezydencjalną i odnoszenie następnie wzrostu wartości tej sztucznie wyodrębnionej części do całości nieruchomości. Skoro przedmiotem obrotu była wyodrębniona geodezyjnie działka nr [...] o powierzchni 0,85 ha, ta sama działka powinna podlegać wycenie i dla całej działki powinna zostać ustalona opłata będąca konsekwencją wzrostu wartości.

Zarówno przepis art. 36 ust. 4, jak też art. 37 ust 1,5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obciążając właściwe organy obowiązkiem ustalenia przedmiotowej opłaty nawiązuje bezpośrednio do czynności prawnej której treścią jest sprzedaż nieruchomości. Natomiast przedmiotem tej sprzedaży jest w przedmiotowej sprawie cała działka o nr [...]. Brak zatem podstawy do sztucznego dzielenia tego przedmiotu na trzy sztucznie wyodrębnione działki, różniące się po zmianie planu przeznaczeniem.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż doszło do błędnej wykładni art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest wyodrębniona ze sprzedanej całości ze względu na przeznaczenie w planie część nieruchomości

Na koniec wskazać należy, że organ pierwszej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., obecnie t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz.60 ze zm.), zamiast przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04 (OSP 2005/7 – 8/91) stwierdził, że do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

Przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym został powtórzony w przepisie art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest aktualne także w stosunku do tego ostatniego przepisu.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten w całości podziela.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji powinny przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponownie powinien zostać sporządzony operat szacunkowy. Rzeczoznawca ustalając wartość działki nr [...] jako działki położonej na terenach leśnych, łąk i pastwisk powinien wziąć pod uwagę nie tylko jej część o powierzchni 0,4252 ha, ale całą działkę o powierzchni 0,85 ha. Natomiast ustalając wartość tej samej działki po ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględnić okoliczność, że działka nie ma jednolitego przeznaczenia, zatem operat powinien uwzględniać także ewentualne zmiany wartości pozostałych, poza zabudową rezydencjalną części działki. Wymierzając ewentualną opłatę organ powinien uwzględnić okoliczność, że zarówno wzrost wartości jak i związana z tym wzrostem opłata dotyczy całej nieruchomości, nie zaś jej wyodrębnionej części.

Także dla ustalenia przeciętnej ceny działek podobnych biegły powinien uzyskać dane porównawcze dla działek o podobnym, niejednolitym charakterze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Ponadto stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.