Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 roku sprawy ze skargi A. N. na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie podziału województwa warmińsko-mazurskiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008 roku Nr XXIV/465/08 w sprawie "Podziału województwa Warmińsko-Mazurskiego na obwody łowieckie" w zakresie dotyczącym części obwodu łowieckiego nr 106, o ogólnej powierzchni 7451 ha, obejmującego nieruchomość położoną w miejscowości Parkity, stanowiącą własność A. N. o numerze ewidencyjnym 164/2, wpisaną do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim o nr "[...]" II. zasądza od Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz A. N. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

"[...]"po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w ustawowym terminie, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2008r. Nr XXIV/465/08 w sprawie podziału województwa warmińsko-mazurskiego na obwody łowieckie - w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr "[...]", określonego w załączniku do tej uchwały. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 oraz z 2014 r., poz. 228), stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącej, przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia, gdyż od samego początku nie odpowiadał standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, co z kolei prowadzi wprost do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały wydanej w oparciu o ten przepis.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na terenie obwodu łowieckiego nr "[...]",

w miejscowości "[...]", położona jest nieruchomość, stanowiąca własność skarżącej, wpisana do księgi wieczystej "[...]". Uchwała Sejmiku podjęta została w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności skarżącej, której nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, pozostawanie w obrocie prawnym tej uchwały, mimo braku istnienia podstawy prawnej oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze praw i obowiązków osób trzecich nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jego wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału, sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, będący podstawą prawną podjęcia kwestionowanej uchwały, utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Niemniej jednak, utrata mocy tego przepisu nastąpiła dopiero z dniem 22 stycznia 2016 r. Zatem, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulacja ta była normą obowiązującą. Natomiast zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Pozwala to na przyjęcie stanowiska, iż uchwała będąca aktem prawa miejscowego, która w dacie jej podjęcia nie była dotknięta wadami powodującymi jej nieważność, nie może stać się nieważna z powodu późniejszej zmiany regulacji prawnych. Według stanu prawnego i faktycznego, w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały istniała podstawa prawna do jej przyjęcia w brzmieniu wydanym przez Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zaś podjęcie tej uchwały poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Uprawniony jest zatem pogląd, iż uchwała ta nie stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 19/13. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do podejmowania uchwał w sprawie podziału na obwody łowieckie oraz zmiany ich granic przez Sejmik Województwa.

Organ podniósł także, że uprawniony jest pogląd, że w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego sejmiku województwa zdolność procesową posiada marszałek województwa, który reprezentuje województwo na zewnątrz. Dlatego też, pełnomocnictwo, udzielone

w sprawie przez marszałka województwa należy uznać za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd zbadał, czy spełnione zostały wymogi formalne do jej skutecznego wniesienia.

Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowił art. 90 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486, późn. zm.),

w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, na mocy którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą,

a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Należy stwierdzić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej może być prawo cywilne.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, w części obejmującej swymi zapisami działkę skarżącej, położoną w jednym z obwodów łowieckich, objętą postanowieniami uchwały, narusza jej interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującej skarżącej do tej działki prawa własności, podlegającego ochronie prawnej m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Skarżąca spełniła też drugą przesłankę formalną złożenia skargi, obowiązującą

w dacie wezwania, a mianowicie wezwała bezskutecznie organ w trybie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.), do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie wywiodła skargę.

Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl ust. 5 tego artykułu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznać należy

w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 z późn. zm.).

W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa

w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów

w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2). Unormowania te niewątpliwie upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały

w przyjętym kształcie. Okoliczność ta nie może jednak skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to organ, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro

TK pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania. W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia

27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia

23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

W związku z tym, na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły

u podstaw powołanego wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej

w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi

w przepisach prawa łowieckiego. Właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości odbywać się będzie polowanie.

Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym, właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto, Trybunał stwierdza, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego

w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku zwrócił również uwagę, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej,

w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). I tak, w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95

i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie, zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). W wyroku

z 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569), ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia, czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą. W wyroku z 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117), EPTC podzielił argumentację skarżącego

i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek

o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, podziela prezentowany we wskazanych wyrokach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie

i konwencyjnie prawa własności.

Mając powyższe na uwadze, skład orzekający uznał za zasadne odmówić zastosowania cytowanych przepisów względem wymienionej nieruchomości skarżącej, położonej na terenie obwodu łowieckiego nr "[...]".

Sąd stwierdza jednocześnie, że skarga, wywiedziona w oparciu o art. 90 ustawy

o samorządzie województwa może być skierowana przeciwko organowi uchwałodawczemu województwa, jakim jest sejmik. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zdolność procesową w niniejszej sprawie posiada Marszałek Województwa.

Z podanych przyczyn orzeczono, jak w pkt. 1 sentencji wyroku, na podstawie

art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie

art. 200 p.p.s.a.