Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zaliczki alimentacyjnej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010r. J. B. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009r. przyznającej świadczenia alimentacyjne na rzecz jego dzieci S. i A. B.. Na posiedzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] sierpnia 2010r. pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że powyższy wniosek dotyczy także stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005r. zmieniającej jego decyzję z dnia [...] września 2005r. w sprawie przyznania zaliczek alimentacyjnych dla S. i A. B. za okres od [...] września 2005r. do [...] sierpnia 2006r. W ocenie wnioskodawcy wspomniana decyzja rażąco narusza prawo, gdyż nie został uznany za stronę tego postępowania, a ponadto nie została mu ona doręczona. Decyzją z dnia [...] września 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania, argumentując, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji może złożyć jedynie strona postępowania. Tymczasem stroną w postępowaniu w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej są osoby uprawnione do jej otrzymania. Jeżeli zatem osoba składająca wniosek nie jest stroną organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2010r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej nie rodzi po stronie dłużnika alimentacyjnego żadnych nowych praw i obowiązków. Postępowanie to jest bowiem konsekwencją ustawowego obowiązku alimentacyjnego rodzica względem dziecka, skonkretyzowanego w wyroku sądu powszechnego, zasądzającego alimenty w określonej wysokości. Decyzja administracyjna przyznająca zaliczkę alimentacyjną nie statuuje bytu obowiązku alimentacyjnego, gdyż ten już istnieje, a decyzja ta jedynie dostarcza dziecku niezbędnych dla jego wychowania i utrzymania środków w przypadku, gdy osoba zobowiązana wyrokiem nie wywiązuje się ze swego obowiązku w sposób uzasadniający stwierdzenie przez komornika prowadzącego egzekucję, że egzekucja ta jest bezskuteczna. Jeśli zatem komornik nie posiada informacji o tym, że dłużnik uiszcza alimenty bezpośrednio do rąk wierzyciela i wydaje zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji, to z faktu tego nie wynika uzasadnienie dla przyjęcia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej. Przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, nie przewidują w ocenie Kolegium obowiązku zawiadomienia dłużnika alimentacyjnego o wszczęciu postępowania w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej, jak również doręczeniu mu decyzji w tym przedmiocie. Z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika, by dłużnik alimentacyjny mógł być stroną postępowania prowadzonego w oparciu o jej przepisy, dotyczące przyznania zaliczki alimentacyjnej, co oznacza, że ustawa nie przyznaje dłużnikowi praw lub też nie nakłada na dłużnika obowiązków będących przedmiotem rozstrzygania w drodze takiego postępowania. Na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy dłużnik alimentacyjny może być wprawdzie stroną, ale w innym postępowaniu dotyczącym zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej. Postępowanie wobec dłużnika alimentacyjnego jest przedmiotowo odrębnym postępowaniem od postępowania o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie odwołujący się jako dłużnik alimentacyjny posiada tylko interes faktyczny, który nie uprawnia go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym w sytuacji, gdy wniosek taki wpłynie do organu, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów art. 157 § 2 k.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] listopada 2005r. r., a także art. 28 kpa w związku z art. 18 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej, wnosił o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] września 2010r. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że decyzja o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, choć bezpośrednio dotyczy osób na rzecz których zostaje wydana, to oddziaływa także na jego sytuację prawną jako podmiotu, który przez fakt jej wydania zobowiązany jest do zwrotu należności z tytułu wspomnianych świadczeń. Posiada zatem interes prawny w rozstrzygnięciu kwestii wypłaty świadczeń alimentacyjnych, a w konsekwencji status strony w tym postępowaniu. Bezpodstawnie zatem pozbawiono go udziału w postępowaniu i nie doręczono decyzji o przyznaniu świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Wszczęcie tego postępowania wymaga jednak uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 kpa orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja administracyjna, której ważność należy poddać ocenie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 829 i por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 349/00, LEX nr 55299; 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 449/07, LEX nr 505393).

Z treści uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatruje swojego interesu prawnego w tym, że przez fakt wydania decyzji jest zobowiązany do zwrotu świadczeń alimentacyjnych, wypłaconych osobom uprawnionym. Oceny tej nie można jednak akceptować. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Przychylić należy się do stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. ( OPS 9/96 ONSA/1997/3/102 Legalis), że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Sąd podkreślił, że w wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę Stroną jest zatem ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym ( wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, nie publ.). Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Nie ma żadnych przesłanek , aby w świetle powyższego za własną sprawę skarżącego uznać postępowanie w sprawie przyznania świadczeń alimentacyjnych jego dzieciom. Trafnie Kolegium podniosło, że w postępowaniu o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), po stronie zobowiązanego do alimentów nie powstają żadne nowe prawa ani obowiązki, a wobec tego decyzja ustalająca prawo do zaliczki alimentacyjnej nie wpływa na sytuację prawną zobowiązanego do alimentów. Źródłem obowiązku płacenia alimentów obciążającego skarżącego jest wyrok sądu powszechnego orzekający o tym obowiązku. Zaliczka alimentacyjna ma zaś charakter świadczenia substytucyjnego, wypłacanego w zastępstwie zobowiązanego do alimentów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 27 listopada 2008 r., II SA/Sz 257/08 i z dnia 5 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 343/10, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., I SA/Wa 1742/10 – niepublikowane). Skarżący wbrew ciążącemu na nim z mocy prawa obowiązkowi łożenia na utrzymanie dzieci, z obowiązku tego nie wywiązywał się, co uzasadniało sądowne zobowiązanie go do realizacji obowiązku alimentacyjnego. Wobec niemożności wyegzekwowania od skarżącej alimentów, obowiązek ich wypłaty przejął fundusz alimentacyjny. W świetle powyższego uzasadnione jest przekonanie, że postępowanie w sprawie ustalenia zaliczki alimentacyjnej nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, bowiem nie występuje w ramach tego postępowania konkretyzacja jego uprawnień lub obowiązków w formie decyzji administracyjnej, a jego obowiązki wynikają z mocy samego prawa. Stroną postępowania o ustalenie zaliczki alimentacyjnej jest wyłącznie osoba uprawniona do alimentów, będąca wnioskodawcą oraz podmiotem, który jest adresatem decyzji. Wbrew przekonaniu skarżącego jego interesu prawnego nie sposób upatrywać w obowiązku zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej. Trafnie podniosło Kolegium, iż powołany obowiązek, choć faktycznie jest konsekwencją wypłaty zaliczek alimentacyjnych, to wynika wprost z ustawy. Natomiast, jak już wspomniano, możliwość wydania decyzji o przyznaniu zaliczki osobie uprawnionej jest skutkiem niewykonania przez dłużnika alimentacyjnego (bezskuteczności egzekucji) obowiązku alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego. Jest natomiast oczywiste, że skarżący będzie miał własny i bezpośredni interes prawny w postępowaniu o zwrot wypłaconych świadczeń, skoro właśnie w tym postępowaniu nastąpi konkretyzacja jego własnych obowiązków. Błędne jest również przekonanie skarżącego o wadliwości zaskarżonej decyzji przejawiające się w zaniechaniu przez Kolegium wszczęcia postępowania z urzędu. Ocena zasadności tego rodzaju czynności należy do wyłącznej kompetencji organu nadzoru i pozostaje poza kontrolą sądową. Nie może też mieć wpływu na badanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.