Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin -skargę oddala-

Przedmiotem skargi J. K. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...].10.2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].08.2013 r., nr [...] o skierowaniu J. K. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. A, B, BE.

W niniejszej sprawie organ I instancji, przyjmując za podstawę art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20.06.1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (w dalszej części powoływana jako u.P.r.d.), uwzględnił wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji i w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wydał decyzję o skierowaniu J. K. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, BE. Organ pouczył również, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do 30.09.2013 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyżej wymienionego wniosku Komendanta Wojewódzkiego wskazano, że J. K. w okresie od 26.10.2012. do 28.03.2013. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i za naruszenie tych przepisów otrzymał łącznie 27 punktów.

Od decyzji Starosty odwołanie złożył J. K., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Przedkładając stosowne zaświadczenie odwołujący się stwierdził, że po popełnieniu wykroczeń drogowych, za które otrzymał łącznie 27 punktów, odbył w dniu 6.04.2013 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego szkolenie z zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, co na zasadzie art. 130 ust. 3 u.P.r.d. spowodowało zmniejszenie mu liczby punktów o 6 poniżej progu ustawowego.

Odwołujący się podniósł, że z przepisów w/w ustawy wynika zasada, iż odbycie odpowiedniego szkolenia powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a jedyny od niej wyjątek dotyczy kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Natomiast wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku wymagałoby istnienia przepisu rangi ustawowej. W związku z powyższym brak jest odpowiedniej delegacji ustawowej dla wprowadzenia przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 488), zgodnie z którym odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Dlatego też powołany przepis nie mógł zostać zastosowany w sprawie, w związku z czym po odbyciu szkolenia liczba punktów przypisanych J. K. uległa zmniejszeniu. Tym samym zarówno w dacie złożenia wniosku Komendanta Wojewódzkiego, jak i w dacie wydania decyzji J. K. nie przekroczył liczby punktów uzasadniającej skierowanie kierowcy na egzamin teoretyczny i praktyczny, a zatem Starosta winien wydać w sprawie decyzję odmowną.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] uznając, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.P.r.d. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.P.r.d., a zgodnie z art. 130 ust. 1 u.P.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z przyjętymi w sprawie ustaleniami przepisy te miały zastosowanie w stosunku do J. K.

W kwestii zastosowania w sprawie art. 130 ust. 3 ww. ustawy SKO przyjęło, że przepis ten umożliwia kierowcy wpisanemu do ewidencji, na własny koszt, uczestniczenie w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co nie dotyczy kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Organ przyjął jednak, że przepis ten może dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Odmienne odczytanie normy prawnej uniemożliwiałoby bowiem kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a tym samym osiągnięcie celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących do przestrzegania przepisów ustawy. Organ powołał się na § 8 ust. 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych, który w jego ocenie odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 u.P.r.d. i nie sposób dopatrzeć się jego sprzeczności z ustawą. W szczególności przepis rozporządzenia nie stanowi wyjątku od zasady wyrażonej w art. 130 ust. 4 u.P.r.d., gdyż unormowania te wzajemnie się uzupełniają i nie pozostają w zależności wyjątek od zasady – zasada.

Na decyzję SKO skargę do WSA złożył J. K., zarzucając naruszenie art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 u.P.r.d. przez ich błędna wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów i przyjęciu, iż uczestnictwo w szkoleniu jeszcze przed skierowaniem przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.P.r.d., nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że odbył już w WORD szkolenie z zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, co spowodowało zmniejszenie liczby jego punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego poniżej progu ustawowego, przy czym przed odbyciem szkolenia nie otrzymał od Policji dokładnej informacji dotyczącej liczby jego punktów. Wskazał ponadto, iż błędny jest pogląd, zgodnie z którym uczestnictwo w odpowiednim szkoleniu po przekroczeniu 24 punktów, a jeszcze przed skierowaniem przez Komendanta Wojewódzkiego wniosku o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.P.r.d. nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Taka interpretacja nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. W ocenie skarżącego nałożenie przez organ administracji określonych obowiązków musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, a nakazy i zakazy muszą być interpretowane w sposób ścisły. Natomiast zgodnie z art. 130 ust. 3 u.P.r.d. kierowca może uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów, a z przepisu nie wynika, aby możliwość ta istniała tylko do chwili osiągnięcia 24 punktów. Takiego wyłączenia nie zawiera też art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d., który nie normuje wprost zaistniałej w sprawie sytuacji. Tym samym w momencie zarówno wszczęcia postępowania, jak i dacie rozstrzygania przez organy I i II instancji skarżący nie przekroczył 24 punktów, a zatem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.P.r.d. należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Ponadto w ocenie skarżącego zachodzi konieczność zbadania zgodności z ustawą przepisu § 8 ust. 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. J. K. podtrzymał argumentację, iż brak jest delegacji ustawowej dla ministra, aby w drodze rozporządzenia rozszerzyć zakres ograniczenia w korzystaniu z uprawnień określonych w art. 130 ust. 3 u.P.r.d. na inne przypadki niż wymienione w tym przepisie. W związku z powyższym przepis rozporządzenia jako niespełniający wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie powinien być stosowany. W konsekwencji w ocenie skarżącego Starosta winien odmówić Komendantowi Wojewódzkiemu skierowania J. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zauważając ponadto, że organy administracji nie posiadają kompetencji do oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga J. K. jako niezasadna, podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do to tej regulacji, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b uP.r.d. Na podstawie tej regulacji kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.P.r.d. Natomiast w myśl regulacji art. 130 ust. 1 u.P.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji.

Strona skarżąca zarzuciła w petitum swej skargi naruszenie przez Organy art. 130 ust. 3 w związku z art. 114 ust. 1 u.P.r.d., stwierdzając że uczestnictwo w szkoleniu przed skierowaniem przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy powoduje zmniejszenie liczby punktów karnych. Skarżący nie zarzuca organom, iż błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy; jego zdaniem dokonano ze szkodą dla niego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co spowodowało nieuzasadnione skierowanie go na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie kierowania pojazdami.

Organy ustaliły na podstawie treści wniosku Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP, że J. K. w okresie od 26.10.2012 r. do 28.03.2013 r. za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymał łącznie 27 punktów karnych. Ostatnie naruszenie miało miejsce w dniu 28.03.2013 r. Już w odwołaniu od decyzji Starosty podniesiono, iż J. K. w dniu 6.04.2013 r. odbył w Wojewódzki Ośrodku Ruchu Drogowego szkolenie, co jego zdaniem spowodowało zmniejszenie liczby posiadanych punktów karnych poniżej progu ustawowego.

Wobec tych twierdzeń należy wstępnie zaznaczyć, iż Policja na podstawie art. 130 ust. 1 u.P.r.d., prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, zaś określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Nie można pominąć, iż przepis ten obowiązuje do dnia 4.01.2016 r., a więc do dnia wejścia w życie art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5.01.2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., nr 30, poz. 151). Nie budzi wątpliwości, że w myśl powyższego przepisu kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Jednocześnie, na mocy § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25.04.2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488, zwanego dalej rozporządzeniem), szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, organizuje dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego według programu, który jest określony w załączniku nr 8 do rozporządzenia. Kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Znaczenie decydujące w niniejszej sprawie ma treść § 8 ust. 6 rozporządzenia, który stanowi : odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

Odnosząc powyższe regulacje do realiów faktycznych sprawy administracyjnej, należało stwierdzić, że skarżący w chwili odbycia szkolenia przekroczył dozwoloną liczbę 24 punktów karnych. W tych okolicznościach, odbyte przez Skarżącego szkolenie nie spowodowało zmniejszenia ilości punktów na podstawie art. 130 ust. 3 u.P.r.d. W świetle dominującego w orzecznictwie oraz doktrynie stanowiska powołany przepis rozporządzenia nie wykracza poza delegację ustawową i nie jest jak twierdzi strona sprzeczny z art. 130 ust. 3 u.P.r.d. (zob. R. A. Stefański, Komentarz do art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, teza 14, Lex, zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. III SA/Po 1273/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 50/13, Lex nr 1301248; wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 721/12, Lex 1234972; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 713/12, Lex nr 1248921; wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11, Lex nr 1234006; wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1306/11; Lex nr 1234013; wyrok NSA z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11, Lex nr 1136703; wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1812/10, Lex nr 1149252; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, Lex nr 990279). Zdaniem Sądu wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 130 ust. 3 u.P.r.d. prowadzi do wniosku, który został sformułowany w treści § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia. W przeciwnym razie regulacja zawarta w art. 130 ust. 3 ustawy niweczyłaby cel normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1 b u.P.r.d., którym jest dyscyplinowanie kierowców wielokrotnie naruszających przepisy ruchu drogowego w postaci skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

NSA w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 stwierdził, że przepis art. 130 ust. 3 ustawy, przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Powyższy przepis wykonawczy odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy, w którym ustawodawca upoważniając Ministra zawarł równocześnie wyraźne wskazanie treściowe wyznaczając kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zdaniem NSA nie można w tym przypadku dopatrzyć się niezgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z przepisami ustawy, ponieważ przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 3 u.P.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 ustawy. NSA podkreślił, że nadanie tym przepisom takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłaby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się bezprzedmiotowe. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.

Organy obu instancji wbrew stanowisku strony skarżącej dokonały właściwej wykładni przepisów u.P.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia. Odpowiada ona poglądom przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10, (Lex 745196), z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 (Lex 746909), z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1013/10 oraz z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 419/11 (Lex 1136703). Jednocześnie, pogląd zawarty w wyrokach powołanych przez Skarżącego a także w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 722/13, należy uznać za pogląd odosobnionym na tle wyraźnie dominującej obecnie linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Reasumując, Skarżący został prawidłowo skierowany na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.P.r.d. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji – egzamin w zakresie prawa jazdy z uwagi na przekroczenie 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.P.r.d., zaś odbycie szkolenia pozostaje bez wpływu na legalność działań organów.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy też dodać, że postanowienie WSA o wstrzymaniu wykonania decyzji o skierowaniu na egzamin upadło o czym stanowi art. 61 § 6 p.p.s.a.