Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Prokuratora Apelacyjnego w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

I OSK 1741/07

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r. zobowiązał Prokuratora Apelacyjnego w Warszawie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Klubu ,,[...]" w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Stowarzyszenie Klub ,,[...]" w K. w skardze złożonej do sądu administracyjnego zarzuciło Prokuratorowi Apelacyjnemu w W. bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 26 lipca 2006 r. dotyczącego dostępu do informacji publicznej. W złożonym wniosku skarżący zwrócił się o udostępnienie kopii materiałów znajdujących w aktach postępowania o sygnaturze A pl Dsn 59/05/W.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Apelacyjny w W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że na wniosek skarżącego udzielił odpowiedzi, wyjaśniając skarżącemu, iż do żądanych przez skarżące Stowarzyszenie dokumentów nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty te mają charakter wewnętrzny i gromadzone są w wyniku działań nadzorczych nad postępowaniami przygotowawczymi. Akta nadzoru, jak wywodził dalej Prokurator, zawierają materiały przeznaczone wyłącznie do dyspozycji prokuratora i nie są one udostępniane ani sądowi, ani stronom, ponieważ służą wyłącznie do nadzoru służbowego nad daną sprawą oraz do celów kontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 2007 r. podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 przedmiotowej ustawy. Prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na skonkretyzowanych zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie, więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna, jak podkreślił Sąd, odnosi się więc do faktów. Podmiotami obowiązanymi do udostępnienia posiadanych

informacji publicznych są, szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym także podmioty dysponujące majątkiem publicznym. Do tych organów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaliczył organy prokuratury, które jako organy władzy publicznej są zobowiązane do udostępniania posiadanych informacji mających charakter informacji publicznych. Akta prowadzonych przez Prokuratora Apelacyjnego spraw bez względu na ich rodzaj, charakter, treść i zawartość, jak też przeznaczenie zawierają informację o jego działalności, a tym samym, w ocenie Sądu, mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnieniu informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w drodze decyzji, a nie jak to nastąpiło w niniejszej sprawie w formie pisma informacyjnego. Sąd I instancji podzielił pogląd skarżącego, że pismo organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. adresowane do wnioskodawcy nie jest rozstrzygnięciem przewidzianym w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w powoływanej ustawie. Prokurator odmawiając udostępnienia żądanej informacji powinien był wydać decyzję administracyjną stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy. Odmienna wykładnia omawianej ustawy w tym zakresie, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną zamyka stronie drogę zaskarżenia, ponieważ pismo informacyjne tego rodzaju nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd dokonując kwalifikacji wniosku uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prokurator, w której zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego. Naruszenia tego upatrywał w naruszeniu art. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że akta nadzoru zawierają informację publiczną, podczas gdy przyjąć należało, że akta nadzoru tworzą wyłącznie dokumenty mające charakter wewnętrzny i w takim celu zostały wytworzone.

Efektem działalności prokuratury, jak podkreślił Prokurator Apelacyjny w Warszawie, są różnego rodzaju dokumenty zgromadzone w postaci akt. Zarządzenie Nr 69/05/DO Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 października 2005 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wymienia w rozdziale "Zakładanie i prowadzenie akt" w § 43 ust. 1, podział akt na akta główne i podręczne. W rozdziale "Prowadzenie urządzeń ewidencyjnych" wprowadzone zostało w § 80 pojęcie "sprawy wpisanej do rejestru Dsn" w ramach, której wykonywany jest nadzór sprawowany przez prokuratora nadrzędnego. Znamiennym pozostaje fakt, że cytowane Zarządzenie nie używa pojęcia akta nadzoru. Dokumenty zgromadzone w ramach sprawy wpisanej do rejestru Dsn sporządzane są wyłącznie do celów wewnętrznych i pomocniczych. Dotyczą one, bowiem ściśle wewnętrznego funkcjonowania prokuratury i nie należą one do materiału dowodowego, w oparciu, o który prokurator ocenia sprawę. Ich celem jest jedynie podniesienie jakości sprawowanego nadzoru. Za ich wewnętrznym charakterem przemawia również fakt, że w Zarządzeniu nie uregulowano, jakie dokumenty powinny znajdować się w tzw. aktach nadzoru. Efektem ustawowej działalności prokuratury są akta główne. Stanowią one odzwierciedlenie efektów pracy prokuratora. Mają one także charakter zewnętrzny, a więc publiczny. Podobne stanowisko przyjęto w regulacjach prawa europejskiego. Zgodnie z Rozporządzeniem (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 255 ust. 2 uznały, że zasadniczo wszelkie dokumenty instytucji powinny być publiczne, jednakże w niektórych wypadkach należy chronić interes publiczny za pomocą wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i rozważań tam, gdzie niezbędne jest chronienie ich możliwości wykonywania tych zadań. Zasada ta została uszczegółowiona w art. 4 cytowanego rozporządzenia, z którego wynika, że dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych może zostać nieudzielony, jeżeli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję chyba, że za ujawnieniem tego rodzaju przemawia interes publiczny. Akta nadzoru, mając na względzie powyższą regulację, jako że zawierają dokumenty sporządzone wyłącznie do celów wewnętrznych nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ brak jest interesu publicznego w ich udostępnianiu. Tym bardziej, że w procesie wykładni pojęcia zawartego w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uwzględnić również, jak podkreślił Prokurator, regulacje zawarte w prawie europejskim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Katalog przyczyn nieważności postępowania został określony w § 2 powołanego przepisu, a wystąpienie jednej z przyczyn nieważności postępowania wymienionej w tym przepisie skutkuje uchyleniem orzeczenia nawet wtedy, gdy zarzut ten nie został podniesiony w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi nieważność postępowania z powodu wystąpienia podstawy wymienionej w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Podstawą do stwierdzenia w takim przypadku nieważności postępowania jest okoliczność braku zdolności sądowej lub procesowej strony, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo należycie umocowanego pełnomocnika strony.

Rozpoczynając analizę zagadnienia, które pociągnęło za sobą uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w postępowaniu przed Sądem I instancji zachodziła nieważność postępowania, przytoczyć należy treść art. 28 § 1 P.p.s.a., stosownie do której osoby prawne lub jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl art. 29 P.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu.

Wskazać trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 16 listopada 2006 r. wezwał skarżącego Stowarzyszenie Klub ,,[...]" do nadesłania aktualnego odpisu z rejestru stowarzyszeń celem wykazania osób uprawnionych do reprezentowania Stowarzyszenia. Wykonując to zarządzenie P. B. – przewodniczący Stowarzyszenia - przedłożył wyciąg z KRS - u, protokół z Walnego Zebrania Klubu ,,[...]" z 30 maja 2006 r. i dwa statuty Stowarzyszenia. Zaznaczył ponadto, że poprzedni statut przewidywał inną formę reprezentacji Stowarzyszenia niż nowy. Zgodnie z § 10 poprzedniego statutu to zarząd wybierać miał swoich reprezentantów do podejmowania czynności prawnych oraz zaciągania zobowiązań majątkowych w imieniu stowarzyszenia poprzez upełnomocnionych dwóch członków zarządu. Natomiast według nowego statutu podmiotem reprezentującym stowarzyszenie na zewnątrz (w tym przed sądami i organami administracji publicznej), podejmującym prace za Klub oraz organizującym inne jego prace jest przewodniczący stowarzyszenia. Z dokumentów załączonych do akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący przedłożył odpis z KRS – u uwzględniający zmiany wynikające z brzmienia nowego statutu. Ostatni wpis, do tego rejestru jak wynika z załączonego wypisu dokonany był w dniu 9 lipca 2002 r. Przewodniczący Stowarzyszenia P. B. podnosił, co prawda, że wniosek o wpis do KRS – u uwzględniający zmiany w tym zakresie został do sądu rejestrowego złożony, ale do tej pory nie został on przez sąd rozpoznany, a wpis do właściwego rejestru dokonany. Niemniej jednak skarżący do pisma informującego o powyższym Sąd I instancji nie załączył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że wniosek w tym przedmiocie do właściwego sądu został przez niego skierowany.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że wykazanie należytego umocowania do działania w imieniu strony jest niezmiernie istotne z punktu widzenia obrony jej interesów przed konkretnym sądem. P. B., który w imieniu skarżącego Stowarzyszenia podpisał skargę powinien był przedłożyć stosowny dokument, z którego wynikałoby jego umocowanie do działania w imieniu Stowarzyszenia Klub ,,[...]". Właściwym dokumentem w tym przypadku powinien być aktualny na dzień wniesienia skargi odpis z KRS – u, z którego wynikałyby zmiany o których była mowa powyżej, a na które to przewodniczący przedmiotowego Stowarzyszenia się powoływał wykazując swoje prawo do reprezentowania skarżącego.

W tym miejscu należy przytoczyć ponadto regulacje wynikające z ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855). Treść art. 8 tej ustawy statuuje wyraźną zasadę, zgodnie z którą stowarzyszenie podlega obowiązkowemu wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, chyba że przepis ustawy stanowiłby inaczej. Oznacza to, że stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność dopiero z momentem wpisania go do właściwego rejestru.

Statut stowarzyszenia, zgodnie z art. 10 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, określa między innymi sposób reprezentowania stowarzyszenia, zaciągania zobowiązań majątkowych, a także warunki ważności podejmowanych przez niego uchwał. Każda zmiana w tym czy innym zakresie wynikająca ze statutu obligatoryjnie i niezwłocznie powinna być zgłoszona przez zarząd stowarzyszenia do Krajowego Rejestru Krajowego. Wskazać ponadto trzeba, że w sprawie wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego zmiany statutu stowarzyszenia stosuje się odpowiednio zasady i tryb przewidziany dla jego wstępnej rejestracji. Podkreślenia wymaga, przy rozważaniu tej kwestii, treść art. 14 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186) zgodnie z którą podmiot zobowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do rejestru lub zostały z niego wykreślone. Domniemywa się bowiem w świetle tej ustawy, że dane wpisane do tego Rejestru są prawdziwe. Co oznacza, że z uwagi na brak w aktach sprawy aktualnego wyciągu z KRS – u uwzględniającego zmiany dokonane w statucie stowarzyszenia w zakresie jego reprezentacji, brać pod uwagę należy dane, które są wpisane na chwilę obecną do KRS – u. Okoliczność ta natomiast pociąga za sobą uznanie, że w takim jak powyżej zaprezentowanym stanie faktycznym, P. B. nie był należycie umocowany – należytego umocowania na wezwanie Sadu nie wykazał – do reprezentacji skarżącego Stowarzyszenia, a zatem nie był też podmiotem uprawnionym do podpisania przedmiotowej skargi.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ustalić czy P. B. był uprawniony do reprezentacji skarżącego Stowarzyszenia w zakresie podejmowanych w jego imieniu czynności prawnych.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.