Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Jerzy Strzebińczyk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym, w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania wprowadzania do obrotu preparatu pod nazwą "H. X.F.suplement diety", wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] r. spółka A z siedzibą we W. wniosła skargę na opisaną w sentencji niniejszego postanowienia decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, wydaną w przedmiocie nakazania Spółce wstrzymania wprowadzania do obrotu preparatu pod nazwą "H. X.F.", traktowanego przez producenta jako suplement diety, składając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem strony, w wypadku nieuwzględnienia wnioski zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskutek wydania zaskarżonej decyzji spółka jest pozbawiona możliwości wprowadzania do obrotu produktu, który jest w pełni bezpieczny dla konsumentów i który stanowi jeden z lepiej sprzedających się produktów. Skarżąca ponosi przez to wymierne straty, których nie będzie już można zrekompensować w przyszłości. Gdyby nawet skarga została uwzględniona, nie da się już cofnąć okresu wstrzymania sprzedaży preparatu. Straty z tego powodu będą tym większe, im dłużej okres ten będzie trwał. Spółka już poniosła wysokie koszty znalezienia odpowiedniego wytwórcy, z którym musiała zakończyć współpracę, a także koszty przygotowania wzorów opakowań, opracowanych reklam oraz koszty dotarcia produktu do sieci sprzedaży. Chciałaby więc odzyskać zwrot tych kosztów ze sprzedaży towaru zakwestionowanego przez organy PIS.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono dalej, że zbudowanie sieci dystrybucji towaru jest zadaniem trudnym, gdyż trzeba przekonać odbiorców, iż dany produkt będzie chętnie kupowany przez konsumentów. Jeśli organy inspekcji sanitarnej wstrzymają sprzedaż, jeszcze trudniej jest ponownie wprowadzić towar do obrotu, ponieważ dystrybutorzy i konsumenci podejrzewają, że jest on niebezpieczny. Im dłużej trwa okres wstrzymania sprzedaży, tym trudniej jest producentowi odzyskać zaufanie wymienionych podmiotów. Może się więc okazać, że mimo iż spółka ma prawo wprowadzać do obrotu towar pod nazwą "X.F." – na podstawie art. 9 noweli z dnia 30 marca 2007 r. do Prawa farmaceutycznego – to faktycznie okaże się to niemożliwe, gdyż ani dystrybutorzy, ani konsumenci nie zechcą go kupować ze względu na decyzje organów inspekcji handlowej.

Sygn. akt III SA/Wr 371/07

Odnosząc się do wniosku w odpowiedzi na skargę (s. 4), strona przeciwna podkreśliła, że organ drugiej instancji uwzględnił już interes skarżącej spółki, bowiem nie nakazał wycofania z obrotu tych egzemplarzy "H. X.F.", które zostały już do tego obrotu wprowadzone. Zakazał jedynie dalszego wprowadzania tego produktu do obrotu, uwzględniając ustawowy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywności wprowadzanej do obrotu. Strona dąży jednak do dalszej sprzedaży zakwestionowanego specyfiku, uwzględniając wyłącznie swój interes. Zdaniem PWIS, skarżąca spółka nie przedstawiła przy tym żadnego aktualnego dowodu naukowego, który świadczyłby o tym, że produkt jest na obecną chwilę bezpieczny dla zdrowia ludzi. Podkreślono w związku z tym, że obowiązek zapewnienia zdrowotnego bezpieczeństwa spoczywa na producencie, który – w świetle art. 17 i 19 rozporządzenia WE Nr 178/2002 – ponosi odpowiedzialność za produkowanie i sprzedaż środków spożywczych zgodnych z wymaganiami obowiązującego prawa żywnościowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W art. 61 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako p.p.s.a., wyrażono zasadę, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z § 3 tego artykułu, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego postanowić o wstrzymaniu w całości lub w części aktu administracyjnego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość wstrzymania wykonania aktu administracyjnego wyłączono zarazem w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły już w życie oraz aktów, których wstrzymanie wykonania wyłączają przepisy ustaw szczególnych.

W odniesieniu do obowiązującego wcześniej art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), podobnie formułującego przesłanki wstrzymania przez sąd wykonania aktu administracyjnego, utrwalił się w orzecznictwie pogląd, że chodzi tu o sytuacje, w których wykonanie decyzji spowodowałoby znaczną szkodę, a ewentualne wzruszenie przez sąd tej decyzji nie byłoby w stanie odwrócić wywołanych przez nią

Sygn. akt III SA/Wr 371/07

skutków. W ramach tego postępowania Sąd nie był natomiast władny do przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, tj. czy jest on zgodny z prawem (zaskarżona decyzja korzysta – do momentu jej ewentualnego uchylenia – z domniemania zgodności z prawem). Instytucja przewidziana w art. 40 ust. 1 powołanej ustawy miała charakter szczególny. Jako zasadę przyjmowała bowiem, iż ostateczna decyzja administracyjna podlega wykonaniu. W ocenie Sądu, ta sama argumentacja pozostaje aktualna na tle obecnego uregulowania.

Podkreślić trzeba również, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wszczynane wyłącznie na wniosek strony, co oznacza, iż wnioskodawca winien wskazać istnienie wskazanych przez ustawodawcę okoliczności uzasadniających jego żądanie. Okoliczności te muszą mieć przy tym charakter konkretny i zindywidualizowany.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca upatruje możliwości skutecznego wykorzystania przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w tym, że wstrzymanie dalszego wprowadzania do obrotu specyfiku o nazwie "H. X.F.", uznawanego przez spółkę za suplement diety, narazi ją na znaczą i niepowetowaną szkodę, która miałaby polegać – jak wynika z wniosku – na niezrekompensowaniu dotychczasowych wydatków poniesionych w celu wprowadzenia tego towaru do obrotu i na utracie zysków, jakie mogłaby osiągnąć ze sprzedaży spornego produktu w okresie obowiązywania nakazu wstrzymania jego wprowadzania do obrotu.

W ocenie Sądu, takiego zapatrywania nie można podzielić, z następujących powodów.

Trzeba przede wszystkim mieć na uwadze to, że bezkrytyczna aprobata dla stanowiska prezentowanego przez wnioskodawcę prowadziłaby w prostej konsekwencji do możliwości eliminowania przez każdą stronę i w każdym przypadku skutków zakazu wprowadzania do obrotu suplementów diety, czyniąc taki zakaz fikcyjnym. Istotą nakazu wstrzymania wprowadzania towaru do obrotu jest bowiem właśnie czasowe uniemożliwienie sprzedaży towaru zakwestionowanego przez organy. Z oczywistych powodów prowadzić to może do wystąpienia negatywnych konsekwencji ekonomicznych dla podmiotu, którego zakaz dotyczy. Nie po to jednak ustawodawca przewidział normatywną możliwość wydania nakazu wstrzymania

Sygn. akt III SA/WR 371/07

procesu wprowadzania danego specyfiku do obrotu, aby konsekwencje jego zastosowania strona mogła łatwo obejść domagając się z kolei wstrzymania wykonania decyzji zawierającej taki nakaz, wyłącznie z perspektywy ochrony własnego interesu gospodarczego.

Przeciwnie, to przedsiębiorca decydujący się na sprzedaż specyficznych towarów, jakimi są z pewnością tzw. suplementy diety, których wprowadzenie do obrotu podlega prawnej reglamentacji ze względu na konieczność spełnienia – dla bezpieczeństwa konsumentów – istotnych wymogów ustawowych, ponosi ryzyko związane ze skutkami (także ekonomicznymi!): 1) podjęcia przez uprawnione do tego organy czynności zmierzających do weryfikacji spełnienia wspomnianych wymogów, a także 2) wydania przez te organy prawem przewidzianych orzeczeń, stosownie do wyników przedsięwziętych czynności kontrolnych. Podmiot gospodarczy musi zatem kalkulować – w kontekście możliwości zaistnienia obu dopiero co wymienionych okoliczności – czy opłaca się czynić wydatki związane z zamiarem wprowadzenia do obrotu określonego specyfiku, znając choćby wymóg koniecznego w takich wypadkach postępowania notyfikacyjnego, o którym mowa w przepisach art. 18-20a ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (jednolity tekst – Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 265 ze zm.), obowiązującej w dniu zgłoszenia przez spółkę Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu zamiaru wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu produktu o nazwie "H. X.F." (pismo z ....), a także w przepisach art. 29-32 obecnie obowiązującej w tym zakresie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225).

Zdaniem Sądu, z tego właśnie powodu, ani poczynione wydatki, na które powołuje się strona, ani też potencjalne straty wynikające z faktu pozostawania w obrocie prawnym wydanego przez uprawnione organy nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu handlowego zakwestionowanego suplementu diety, nie mogą być kwalifikowane jako "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody" lub też "niebezpieczeństwo wywołania trudnych do odwrócenia skutków" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.

Godzi się przy tym zauważyć, że strona w ogóle nie udowodniła, iż wymienione, poniesione już przez nią wydatki nie znalazły pokrycia w zyskach

Sygn. akt III SA/Wr 371/07

osiągniętych z dotychczasowej sprzedaży spornego produktu, nie przedstawiając zestawienia wydatków oraz zysków. Te ostatnie powinny być zresztą niebagatelne, skoro specyfik zakwestionowany przez organy "dobrze się sprzedaje" (oświadczenie samej strony zawarte w uzasadnieniu wniosku). Trzeba mieć na uwadze i to, że poczynione wydatki mogą jeszcze znaleźć pokrycie w trakcie przyszłej sprzedaży, po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji (co wymaga jednak merytorycznego rozpoznania skargi). Dlatego też, wydatków tych nie można także ujmować w kategorii "trudnych do odwrócenia skutków". Jeśli natomiast okaże się, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ryzyko strat obciąży stronę, o czym była już mowa.

Ryzyko to obciąża również skarżącą spółkę co do ewentualnej utraty spodziewanych korzyści (części zysków ze sprzedaży). Te jednak są z reguły wypadkową wielu czynników rynkowych i z tego też względu trudno jest precyzyjnie: 1) przesądzić, czy straty te rzeczywiście wystąpią, biorąc pod uwagę cały okres ewentualnej przyszłej sprzedaży produktu stanowiącego przedmiot sporu w niniejszej sprawie, a jeśli nawet utrata takich korzyści nastąpiłaby, 2) oszacować wielkość strat. Chodzi zatem o szkodę "hipotetyczną" tylko, a nie realnie mierzalną. Trudno zatem kwalifikować ją jako szkodę "znaczną" (czego wymaga ustawodawca w art. 61 § 3 p.p.s.a.). Ponieważ ewentualny uszczerbek miałby mieć charakter pieniężny, nie można też twierdzić, iż jest on "nieodwracalny", w rozumieniu ostatnio przywołanego przepisu. Dobitnie należy zresztą podkreślić, że organ drugiej instancji starał się maksymalnie ograniczyć wysokość nawet takiego hipotetycznego tylko uszczerbku, nakazując w zaskarżonej decyzji (reformującej pierwszoinstancyjne orzeczenia) wyłącznie wstrzymanie dalszego (celowe podkreślenie Sądu) wprowadzania do obrotu spornego suplementu diety, a dopuszczając sprzedaż egzemplarzy już znajdujących się w obrocie.

Przedstawionego stanowiska Sądu nie może skutecznie podważyć subiektywne przekonanie spółki, że ma ona prawo wprowadzać do obrotu sporny specyfik, na podstawie art. 9 noweli z dnia 30 marca 2007 r. do prawa farmaceutycznego. Sąd może bowiem skontrolować zasadność takiej oceny dopiero w toku weryfikacji legalności samej zaskarżonej decyzji. Problem ten nie może być natomiast rozstrzygnięty – na co zwracano już wcześniej uwagę – przy

Sygn. akt III SA/WR 371/07

rozpoznawaniu zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania tego aktu, ponieważ taka ocena przesądzałaby z góry kierunek końcowego rozstrzygnięcia co do zasadności (bezzasadności) samej skargi.

Ponieważ Sąd nie dopatrzył się istnienia żadnej z obu przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek należało oddalić.