Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Fundacji A w W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie nierozpatrzenia jej wniosku z 31 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagała się udostępnienia w formie kserokopii lub skanów "uzasadnień wszystkich dostatecznych egzaminu adwokackiego w zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w roku 2014, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu w formie zanoniminizowanej, jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności".

ORA poinformowała wnioskodawcę, że udzielenie odpowiedzi nie leży w jego kompetencji i wniosek zostanie przekazany do przewodniczących Komisji Egzaminacyjnych jako właściwych do udostępnienia informacji.

Skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem wskazując, że dokumentacje związaną z przebiegiem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej. Tym samym skarga na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej jest uzasadniona. W związku z powyższym 12 sierpnia 2014 r. pierwotny wniosek został rozszerzony poprzez żądanie przesłania kserokopii protokołów przekazania ORA przez przewodniczących protokołów z przebiegu egzaminu adwokackiego w roku 2014.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. z uwagi na brak po swojej stronie zdolności sądowej.

WSA w Gdańsku rozpatrując przedmiotową skargę, postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. skargę odrzucił. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę między innymi w sytuacji, gdy jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. W skardze skarżąca wskazała, że podmiotem, któremu zarzuca bezczynność jest Okręgowa Rada Adwokacka, a nie posiada ona zdolności sadowej.

Postanowieniem sygn. akt I OSK 753/15 z 24 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu administracyjnym nie wynika z art. 25 P.p.s.a. Zdolność ta ma bowiem samodzielne źródło w art. 32 P.p.s.a.. A zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnienia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz 1198), dalej u.d.i.p.. Zgodnie przepisem z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego z tym, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej.

Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej.

Odmowa udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy, może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego.

Stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, stosownie do treści art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawą żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 31 lipca 2014 r. są przepisy u.d.i.p.. Istota problemu sprowadza się zatem do oceny, czy spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy stosowania u.d.i.p., a więc czy żądane przez skarżącą A. informacje są informacjami publicznymi, oraz czy Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu, to ustalenie czy organ ten jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a informacja, o której udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, stanowi informację publiczną, do której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie, jest niezbędne do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. W sytuacji gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063).

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określający jej zakres podmiotowy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wśród których wymienia m.in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., Okręgowa Rada Adwokacka, co do zasady, jako organ samorządu zawodowego zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". Nadto, jak wynika z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zatem w sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych, co . dokonuje się indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, cbois.nsa.gov.pl).

Na tle spraw z wniosków A. zarysowały się w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dwie koncepcje dotyczące uznania żądanej w tych sprawach informacji (identycznych jak w przedmiotowej sprawie) za informację publiczną.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2015 r., w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 277/14, WSA we Wrocławiu, odwołując się do dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w tym zakresie z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji wyrażonych w art. 47, art. 51 ust. 1 art. 61 oraz 76 Konstytucji RP stwierdził, że żądana w sprawie informacja nie stanowi informacji publicznej, stanowią ja bowiem wewnętrzne dokumenty wytworzone w trakcie działania komisji egzaminacyjnej.

W przekonaniu tego Sądu od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. także wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.).

Odmienne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 176/14. Sąd ten wskazał, że postępowanie związane z egzaminem adwokackim regulują przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 roku – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 635 ze zm.). Właściwa dla siedziby komisji egzaminacyjnej okręgowa rada adwokacka zapewnia obsługę administracyjną i techniczną działalności komisji, w tym przeprowadzanie egzaminu adwokackiego jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Wydatki związane z działalnością komisji pokrywane są z budżetu państwa. Prawo o adwokaturze udziela Ministrowi Sprawiedliwości delegacji do określenia w drodze rozporządzenia między innymi szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu adwokackiego, a w szczególności sposobu działania komisji egzaminacyjnych, czasu trwania poszczególnych części egzaminu adwokackiego oraz sposobu zorganizowania obsługi administracyjnej i technicznej komisji egzaminacyjnych przez okręgowe rady adwokackie, w tym przekazywania środków, sprawowania nadzoru nad ich wydatkowaniem i rozliczania wydatków związanych z tą obsługą (art. 78 Prawa o adwokaturze).

W przekonaniu WSA w Łodzi analiza powyższej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że komisja ustanowiona do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest – powołanym przez Ministra Sprawiedliwości – organem władzy publicznej, a zatem treść dokumentów przez nią wytworzonych, w postaci ocen cząstkowych wstawianych w związku z egzaminem adwokackim z określonej dziedziny prawa, stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4c u.d.i.p., jako treść oceny dokonywanej przez organ władzy publicznej.

Analizując rozbieżne stanowiska WSA we Wrocławiu i WSA w Łodzi skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie IV SAB/Wr 277/14 przez WSA we Wrocławiu przyjmując, że żądana w przedmiotowej sprawie informacja dotycząca "uzasadnień wszystkich dostatecznych egzaminu adwokackiego w zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w roku 2014, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu w formie zanoniminizowanej, jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności" nie stanowi informacji publicznej.

Postępowanie związane z egzaminem adwokackim regulują przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.), dalej ustawa. Egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne powołane do przeprowadzenia tegoż egzaminu na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich. Członków komisji powołuje Minister Sprawiedliwości spośród specjalistów z dziedzin prawa objętych egzaminem. W skład komisji wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów. Ponadto Minister Sprawiedliwości wskazuje przewodniczącego komisji i jego zastępcę. Przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz. (art. 78 ustawy Prawo o adwokaturze).

Nie ulega watpliwości, że przedmiotowa komisja jest powołanym przez Ministra Sprawiedliwości podmiotem wykonującym zadania publiczne w ramach samorządów zawodowych. Nadto na mocy art. 78 g ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 39 pkt 2 tej ustawy, okręgowa rada adwokacka jako jeden z organów izby adwokackiej została obarczona obowiązkiem przyjęcia od przewodniczącego komisji dokumentacji związanej z jego przeprowadzeniem. Egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych (art. 78 d ustawy), oceny rozwiązania każdego z zadań w poszczególnych częściach dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy (art. 78e ust.2) a każdy z nich wystawia ocenę cząstkową, sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje ją niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust.3 ustawy). Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu stanowi zaś średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów (art. 78 e ust. 4 ustawy). Pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu adwokackiego otrzymał ocenę pozytywną. Komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej. Komisja doręcza zdającemu uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego a jej odpis przesyła Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej, właściwej okręgowej radzie adwokackiej oraz dołącza do akt osobowych zdającego. Minister Sprawiedliwości publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej imiona i nazwiska osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego oraz imiona ich rodziców (art. 78 ust.1-3 ustawy). Z przebiegu egzaminu adwokackiego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji egzaminacyjnej uczestniczący w egzaminie adwokackim. Członkowie komisji egzaminacyjnej mogą zgłaszać uwagi do protokołu (art. 78g. ust. 1 ustawy).

Analizując znaczenie żądanych w sprawie dokumentów należy stwierdzić za WSA we Wrocławiu, że nie są wyrazem ostatecznego stanowiska organu, a w konsekwencji nie mają charakteru informacji publicznej. Taki charakter ma dopiero dokument stanowiący efekt prac całej komisji, czyli uchwała o wyniku egzaminu i protokół z jego przebiegu. Dopiero te dokumenty, podpisane przez pełny skład komisji egzaminacyjnej, wyrażają stanowisko tego organu. Uzasadnienia pisemne oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu u.i.d.p., ponieważ zostały wytworzone w czasie wewnętrznej działalności organu i utrwalają jedynie jeden ze wstępnych etapów realizacji nałożonego na organ większego zadania publicznego przeprowadzenia egzaminu adwokackiego.

WSA we Wrocławiu słusznie stwierdził, że "Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30; Dz.U.2006/49/358), w którym mimo, że w istocie Trybunał opowiedział się za prymatem prawa do informacji publicznej nad ochroną prywatności osoby publicznej, to przy okazji określił ramy tego prawa wskazując, że informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Wskazał, że muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego".

Należy podzielić przy tym stanowisko WSA we Wrocławiu, że z kwalifikacją określonych informacji lub dokumentów jako informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) wiążą się także istotne kontrowersje wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, dotyczące charakteru wytwarzanych w toku działalności administracji, bądź w przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) - określonych informacji lub dokumentów nie mieszczących się jednak w definicji w dokumentu urzędowego, np. wytwarzanych w toku działalności materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych, korespondencji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, podkreślił, że w istocie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Zauważył jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był już pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. także wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.)."

Słusznie WSA we Wrocławiu przyjął, że "procesowi podejmowania decyzji rozumianym szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p., nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to właśnie poza ową "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa". Co prawda omawiana ustawa nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym –"ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych" , czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego. Nadto analiza przywołanej wcześniej definicji dokumentu urzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają procesy decyzyjne. Ustawowa przesłanka "skierowania do innego podmiotu" lub "złożenia do akt sprawy" eliminuje spod obowiązku udostępnienia dokumenty wytwarzane w toku wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, aczkolwiek nie przekreśla prawa do informacji o działalności wewnętrznej podmiotu zobowiązanego tyle, że ten ostatni nie jest zobowiązany do udokumentowania udzielonej informacji.

Należy także zwrócić uwagę na charakter oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego, która zawiera, biorąc pod uwagę ściśle określone kryteria takie jak np. język pracy, czy jej estetyka, opis i ocenę wiedzy zdającego z określonej dziedziny prawa, dokonane przez sprawdzającego członka komisji egzaminacyjnej. Natomiast o wyniku egzaminu z danego przedmiotu decyduje uzgodnienie ocen dokonane przez dwóch członków komisji, sporządzających dwie niezależne oceny cząstkowe, Żądana. Informacja przedstawia jedynie subiektywna ocenę, z punktu widzenia danego egzaminatora, stanu wiedzy aplikanta z danej dziedziny prawa, nie dotyczy zatem sfery publicznej.

Skoro zatem wniosek skarżącej z 31 lipca 2014 r. nie dotyczy informacji publicznej, to należało stwierdzić, że Okręgowa Rada Adwokacka nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a..