Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. spółki z o.o. sp. k. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej R. spółki z o.o. sp. k. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. sp. z o.o. spółka komandytowa (dalej jako inwestor) obejmującego budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...] na działce nr [...]. Od decyzji tej odwołali się uczestnicy postępowania administracyjnego E.C. i D.W.

2. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 415/18 uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu wyroku zobowiązał Wojewodę do poddania ocenie materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia, stwierdzając, że wykładnia planu w odniesieniu do konkretnej (indywidulanej) inwestycji należy do organu merytorycznie rozpatrującego sprawę, którym jest również organ II instancji. Wyrok ten stał się prawomocny.

3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji tej Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, który działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej p.b.) stwierdził zgodność projektu budowlanego z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr 111/24/98 z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...].

4. Od decyzji Wojewody E.C. i D.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 i art. 77 § 1 w zw. 107 § 3 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez nierozpoznanie zarzutów ich odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co stanowi również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co uniemożliwiło poznanie toku rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumienie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy,

- art. 138 ust. 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...], na działce ewidencyjnej nr [...];

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr III/24/98 z dnia 22 grudnia 1998 r., podczas gdy planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z tym m.p.z.p. w szczególności w zakresie rodzaju dopuszczalnej zabudowy, ochrony istniejącej rzeźby terenu, odprowadzania wód opadowych, usytuowania dróg i podziału działek;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 210 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 7, § 8 ust. 3 pkt 6 i 11 ust. 2 pkt 12 lit. f oraz § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r.w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zamierzenie budowlane Inwestora jest zgodne z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, podczas gdy planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie nieoznaczenia w projekcie budowlanym ścian oddzielenia przeciwpożarowego, wymiarów tarasu, dojazdu do budynku oraz projektowanego miejsca postojowego przed garażem i odległości tarasu budynku nr [...] od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], jak również odmiennego wyjścia instalacji sieci wodociągowej niż w projekcie branżowym, braku analizy porównawczej i wyboru systemu zaopatrzenia w energię, braku wyjaśnienia sposobu posadowienia ław fundamentowych, jak również oznaczenia poziomu posadzek parteru zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zaprojektowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nieuwzględniający ukształtowania terenu inwestycji oraz terenu sąsiedniego, braku wymaganych uzgodnień w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji zatwierdzającej przedłożony przez inwestora projekt, pomimo że projekt budowy 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...], na działce ewidencyjnej nr [...] został opracowany w sposób nieuwzględniający poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania

5. Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie II SA/Go 921/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Go 415/18. W rozpatrywanej sprawie zachodziła zatem sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że Wojewoda powinien dokonać wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Dokonana w powyższym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy wykładnia była w ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę powierzchowna i niewystarczająca dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Dalej wskazano, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. jednym z ograniczeń, związanych z korzystaniem z prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy, jest ograniczenie wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią tegoż planu jest stanowiący załącznik do uchwały rysunek planu, przy czym rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Z powyższego wynika, że przy wykładni treści planu należy łącznie analizować zarówno tekst uchwały, jak i załącznik graficzny w postaci rysunku planu. Jest on bowiem integralną częścią planu, stanowi z nim całość, która nie powinna być interpretowana w oderwaniu od niego.

W ocenie Sądu kontrolującego decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. takiej całościowej analizy zabrakło w zaskarżonej decyzji. Organ przyjął bowiem, że skoro w treści uchwały nie wprowadzono zakazu wznoszenia domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej to nie ma żadnych przeszkód do realizacji przedmiotowej inwestycji i nie ma w tym zakresie żadnych ograniczeń wynikających z rysunku planu, który obowiązuje tylko w zakresie określonym uchwałą. Zdaniem Sądu bez dokonania łącznej analizy treści tekstu planu miejscowego oraz załącznika graficznego przyjęcie takiego wniosku było co najmniej przedwczesne.

Jak stwierdził dalej Sąd " w paragrafie 3 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazano, iż według oznaczenia w rysunku planu ustala się zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy. Na rysunku w określonym miejscu działki nr [...] umieszczono orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej. Te kontury zostały umieszczone od frontu działki, czyli jej przedniej części przylegającej do drogi, z pozostawieniem niezabudowanej tylnej części działki. Z racji tego, że projektowana inwestycja obejmuje aż 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, obejmuje ona znacznie większą część działki nr [...], a jej usytuowanie względem drogi i działek sąsiednich jest zupełnie inne".

Następnie sąd wskazał, że w planie miejscowym nie określono minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. Dlatego dla odtworzenia intencji uchwałodawcy, który zaniechał określenia wskaźników intensywności zabudowy konieczne jest dokonanie analizy treści uchwały w powiązaniu z rysunkiem planu. Nadto, jak stwierdził Sąd "przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie, a zatem że odpowiednie zapisy w treści uchwały znajdują odzwierciedlenie w załączonym do niej rysunku. Rysunek ma bowiem charakter pomocniczy i uzupełniający dla tekstu planu a jego zadaniem jest przedstawienie planu w formie graficznej w sposób możliwie zrozumiały i czytelny. Skoro zatem uchwałodawca postanowił w paragrafie 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, że oznaczenia w rysunku planu ustala zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy, to organ winien przeanalizować czy konkretne oznaczenia w rysunku planu konturów zabudowy na działce nr [...] pozwalają na usytuowanie na tej działce 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Uchylając się od tej oceny organ nie zrealizował, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Go 415/18, nie dokonując prawidłowej wykładni planu w odniesieniu do konkretnej (indywidualnej) inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Tym samym z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. doszło do rozstrzygnięcia sprawy niewyjaśnionej dostatecznie".

We wskazaniach Sąd Wojewódzki stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien "raz jeszcze rzetelnie ocenić czy konkretna inwestycja polegająca na budowie 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jest zgodna z planem analizowanym jako całość w postaci tekstu uchwały i rysunku planu, także w kontekście pominięcia przez uchwałodawcę określenia wskaźnika intensywności zabudowy".

Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

6. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W treści uzasadnienia tej decyzji organ opisał przebieg sprawy oraz treść wydanych w niej orzeczeń tutejszego sądu administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem wyroku z dnia 27 marca 2019 r. i podał, że kierując się wskazaniami powyższego wyroku dokonano wykładni treści planu analizując łącznie zarówno tekst uchwały, jaki i załącznik graficzny w postaci rysunku planu, który jest jego integralną częścią.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 planu przedmiotem jego ustaleń są tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego wraz z zasadami podziału tych terenów na działki budowlane oraz o funkcjach mieszkaniowo-rzemieślniczych, oznaczone w rysunku planu odpowiednio symbolami M. i MR. Tereny te mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo dopuszczalnym na zasadach określonych w ustaleniach dla poszczególnych terenów (§ 2 ust. 3 pkt 1).

Zgodnie z § 2 ust. 4 obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne w rysunku planu dotyczące linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oznaczone linią ciągłą, nieprzekraczalne linie zabudowy, podstawowe przeznaczenie terenów oznaczone odpowiednim symbolem, wielkości wymiarowe, korytarze techniczne linii elektroenergetycznych (wykluczenia zabudowy).

W § 2 ust. 5 wprowadzono rozwiązania przestrzenne i ustalono:

1) przeznaczenie poszczególnych terenów, linie rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach oraz nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z oznaczeniem w rysunku planu,

2) maksymalną ochronę istniejącej rzeźby terenu poprzez ograniczenie zmian w jego topografii do niezbędnego minimum wynikającego z uwarunkowań technologicznych, komunikacji i infrastruktury technicznej,

3) wysokość zabudowy:

a) do 1,5 kondygnacji - w zabudowie mieszkaniowej w obrębie terenów oznaczonych symbolami M3 (strefa ochronna stacji meteorologicznej), z warunkiem ograniczenia wysokości ścianki kolankowej pod oparcie więźby dachowej do 120 cm ponad strop nad niższą kondygnacją,

b) do 2,5 kondygnacji - w pozostałej zabudowie mieszkaniowej, z warunkiem o którym mowa w pkt a),

c) do 9,00 m. - w zabudowie usługowej w obrębie terenów oznaczonych symbolami: Ul, U3 i U4,

4) zasadę kształtowania zabudowy mieszkaniowej wraz z zalecanym układem kalenicy dachowej oraz usługowej - wg oznaczenia graficznego w rysunku planu,

5) zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie wyznaczonych w planie korytarzy technicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych.

Zgodnie z § 3 ust. 2 na terenach zabudowy przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne oznaczone na rysunku planu symbolem M2 obowiązują ustalenia zawarte dla terenów oznaczonych symbolem M1, a ponadto zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie pasów technicznych linii elektroenergetycznych wyznaczonych w rysunku planu. Zgodnie z tym na terenach tych ustala się:

1) zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy w obrębie poszczególnych terenów - wg oznaczenia w rysunku planu,

2) konstrukcję dachu wysokiego co najmniej dwuspadowego, układ kalenicy dachowej, nachylenie połaci dachowych od 30 do 45°, uwzględnienie warunku zawartego w § 2 ust. 5 pkt 3b) oraz zastosowanie materiału pokryciowego w kolorze czerwień - brąz,

3) obsługa w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez projektowane ulice osiedlowe oraz systemy uzbrojenia podziemnego wbudowane w pasy techniczne tych ulic,

4) dopuszczenie lokalizacji zabudowy gospodarczej o wysokości do ll/2 kondygnacji w formie wyłącznie powiązanej z budynkami mieszkalnymi oraz konstrukcji dachu i rodzaju pokrycia określonych w ust. 1 pkt 2,

5) wysokość zabudowy oraz zasady jej kształtowania wg ustaleń zawartych w § 2 ust. 5 pkt 3 i 4.

Zdaniem Wojewody nie można podzielić stanowiska zawartego w odwołaniu, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na terenie oznaczonym symbolem M2 wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Ze stwierdzeniem, jak podkreślił Wojewoda, zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 921/18.

W przytoczonym powyżej paragrafie 3 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego wskazano, iż według oznaczenia w rysunku planu ustala się zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy. Na rysunku w określonym miejscu działki nr ewidencyjny [...] umieszczono orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej. Te kontury zostały umieszczone od frontu działki, czyli jej przedniej części przylegającej do drogi, z pozostawieniem niezabudowanej tylnej części działki.

Dalej organ wskazał, że w planie miejscowym nie określono minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. E.C. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę powyższej uchwały w tym zakresie. Rada Miejska uchwałą Nr LI/404/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. uznała to wezwanie za bezzasadne wskazując, że "nie było konieczności regulowania kwestii intensywności zabudowy i ujmowania w planie tego wskaźnika, gdyż głównym zamysłem Rady Miejskiej było przeznaczenie niniejszych terenów głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, co znajduje potwierdzenie w rysunku planu, stanowiącym integralną część uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce, co wskazuje na niską intensywność zabudowy." Następnie Rada Miejska uchwałą Nr LIV/425/2018 z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LI/404/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. usunęła z jej załącznika zapis o wyżej zacytowanej treści.

Po powtórzeniu fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 27 marca 2019 r. dotyczącego wykładni tekstu planu w związku częścią graficzką organ wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie aż 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i obejmuje ona znacznie większą część działki, a jej usytuowanie względem drogi i działek sąsiednich jest zupełnie inne, niż przedstawione na rysunku planu.

W ocenie Wojewody zarówno zasada kształtowania zabudowy jak i zasada zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy odwołuje się do oznaczenia na rysunku planu. Przy czym zasada kształtowania zabudowy nie została określona jako zalecenie, lecz jako ustalenie - zgodnie z załącznikiem graficznym. Skoro w treści planu nie zostały określone parametry zabudowy przyjąć należy, że obowiązują w tym zakresie ustalenia planu w części graficznej. Z rysunku wynika natomiast jednoznacznie, że uchwałodawca przewidział znacznie niższe parametry zabudowy niż te, które przyjęto przy projektowaniu planowanej inwestycji. Usytuowanie na działce nr ewidencyjny gruntu [...] aż 12 budynków mieszkalnych w znacznym stopniu wykracza poza przyjętą w planie miejscowym zasadę kształtowania zabudowy, wywiedzioną z analizy części rysunkowej w powiązaniu z tekstem planu. Analiza ta prowadzi również do wniosku, że głównym zamysłem Rady Miejskiej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] było przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka nr ewidencyjny gruntu [...], głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, przy jednoczesnej niskiej intensywności zabudowy tego terenu. Znajduje to potwierdzenie w rysunku planu, stanowiącym integralną część uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce. Oznaczenia w rysunku planu konturów zabudowy na działce nr ewidencyjny [...] nie pozwala na usytuowanie na tej działce 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Inwestycja taka stoi, jak stwierdził Wojewoda, w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na to należało uchylić decyzję Starosty i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

7. W skardze wniesionej na tę decyzję pełnomocnik Inwestora zarzucił jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć - i miało - istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., pomimo, że decyzja Starosty była prawidłowa i odpowiadała przepisom obwiązującego prawa - zarówno materialnego jak i proceduralnego i bezpodstawne orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest postanowień Uchwały Nr llI/24/98 Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], w szczególności: § 2 ust. 4 p. 2 - oznaczenia graficzne w rysunku planu będące obowiązującymi jego ustaleniami, tj. nieprzekraczalne linie zabudowy - oraz § 2 ust. 5 p. 4) - zasada kształtowania zabudowy mieszkaniowej wraz z zalecanym układem kalenicy dachowej oraz usługowej według oznaczenia graficznego rysunku planu, w związku z załącznikiem (graficznym) numer 1, stanowiącym - na podstawie § 2 in fine tej uchwały - jej integralną część, a to przez ich błędną wykładnię i niepoparte żadnym postanowieniem uchwały ani rysunkiem planu twierdzenie, że "głównym zamysłem Rady Miejskiej w [...] przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] było przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka nr ewidencyjny gruntu [...], głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą przy jednoczesnej niskiej intensywności zabudowy tego terenu", co rzekomo ma znajdować potwierdzenie w rysunku planu (...), wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce" (a w rzeczywistości są - według legendy rysunku – orientacyjnymi konturami zabudowy mieszkaniowej), że rzekomo z rysunku załączonego do planu ma wynikać, że uchwałodawca przewidział znacznie niższe parametry (bez wskazania, jakie parametry miałyby to być, ani od czego miałyby być niższe), a wskutek tego stwierdzenie, że wskazane postanowienia w związku z załącznikiem graficznym nie pozwalają na realizację inwestycji, podczas gdy z postanowień planu, jak i załącznika graficznego w jego obowiązującym zakresie nie sposób takiego wniosku wyciągnąć, ponieważ - stosując zasadę quod lege non prohibitum, licitum est i obowiązującą organy administracji państwowej zasadę przyjaznej interpretacji prawa - należy dojść do wniosku, że nic nie stoi na przeszkodzie realizacji inwestycji skarżącej.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.) oraz zobowiązanie organu przez sąd do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (art. 145a § 1 p.p.s.a.), przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały szczegółowo rozwinięte.

8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym uczestniczki postępowania E.C. jej pełnomocnik wniósł o oddalenia skargi popierając stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 powołanej wyżej ustawy proceduralnej - p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

10. Niniejszy wyrok został wydany w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonym w dwu poprzednich wyrokach tutejszego sądu (art. 153 p.p.s.a.). Pierwszy z nich rozstrzygał jednak o meritum sporu, bowiem przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Go 415/18 była kwestia zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez Wojewodę. Sąd uchylając tę decyzję stwierdził, że nie było do niej podstaw bo organ odwoławczy ma obowiązek rozstrzygnąć merytorycznie sprawę czyli dokonać oceny zgodności inwestycji przede wszystkim w aspekcie wymogów planu.

W kolejnym orzeczeniu (sprawa II SA/Go 921/18) tutejszy sąd uznał, że organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i niewystarczająco rozważył relacje między częścią tekstową a częścią graficzną planu w kontekście przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że zgadza się z twierdzeniem organu, że na terenie M2 (czyli terenie na którym ma być realizowana inwestycja w sprawie) plan nie wprowadza wyłączności zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Jednak zdaniem sądu, organ nie dokonał oceny czy konkretne oznaczenia w rysunku planu konturów zabudowy na działce nr [...] pozwalają na usytuowanie na tej działce 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, a zatem czy inwestycja ta jest zgodna z planem analizowanym jako całość w postaci tekstu uchwały i rysunku planu, także w kontekście pominięcia przez uchwałodawcę określenia wskaźnika intensywności zabudowy.

11. Stan sprawy jest taki, czego organ II instancji nie kwestionuje, że inwestor spełnia wymogi określone w przepisach ustawy prawo budowalne i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Kwestia ta została już rozstrzygnięta w toku poprzednich kontroli sądowych i zarzuty podniesione w odwołaniach uczestników postępowania E.C. i D.W. nie zostały uwzględnione przy okazji kontroli sądowej. Jedynym spornym zagadnieniem w sprawie pozostała kwestia wykładni postanowień planu w odniesieniu do przedmiotu inwestycji czyli zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej. Taki zakres wynika wprost z treści uzasadnienia wyroku, w którym tutejszy sąd nakazał organowi dokonać konkretyzacji wykładni całości planu (części tekstowej i graficznej) w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Trafnie zauważa tu strona skarżąca, że sąd nie przesądził wyniku tej interpretacji i nie wskazał wyraźnie jej kierunku. Dlatego sam wyrok nie może być odczytany jako przesądzający sprawę zgodności albo niezgodności inwestycji z postanowieniami planu.

Nie świadczy o tym żadne ze stwierdzeń. W powoływanej przez organ części uzasadnienia sąd stwierdza, że "na rysunku w określonym miejscu działki nr [...] umieszczono orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej. Te kontury zostały umieszczone od frontu działki, czyli jej przedniej części przylegającej do drogi, z pozostawieniem niezabudowanej tylnej części działki. Z racji tego, że projektowana inwestycja obejmuje aż 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, obejmuje ona znacznie większą część działki nr [...], a jej usytuowanie względem drogi i działek sąsiednich jest zupełnie inne". Jest to jednak tylko opis stanu faktycznego, który nie został poddany w wyroku kwalifikacji prawnej bowiem sąd uznał, że taka kwalifikacja należy do organu, który przed jej poczynieniem powinien łącznie i w korelacji dokonać wykładni tekstu i części graficznej planu. Takie te było wskazanie zawarte w końcowej części uzasadnienia wyroku.

12. W ocenie niniejszego Sądu organ próbował sprostać temu zadaniu i przedstawił wyniki takiej wykładni, ale są one błędne niespójne. Wynika to przede wszystkim z faktu, że wykładnia planu została dokonana z pominięciem tak istotnych zasad jak zasada wolności zabudowy, czy zasada, że wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Pierwsza z tych zasad związana jest z pojęciem wolności budowlanej (będącej emanacją prawa własności), przez którą to wolność rozumie się istnienie obszaru nieskrępowanych działań łączących się z korzystaniem z prawa własności nieruchomości powiązanych z budową, remontem, utrzymaniem obiektu budowlanego i jego rozbiórką. Z obowiązywania tej zasady wywodzi się tę mianowicie konsekwencję, że interes innych stron postępowania nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 prawa budowlanego, bo prawo to zabudowy może być ograniczone tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i tylko w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej może ingerować w planowaną zabudowę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 lipca 2019 r., II SA/Kr 371/19, CBOSA).

Druga z zasad wyrażana w doktrynie paremią exceptiones non sunt extendendae sprowadza się na gruncie niniejszej sprawy do tego, że proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w m.p.z.p. muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy (por. przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r., V SA/Po 739/19, CBOSA).

13. Posługując się standardowymi regułami wykładni językowej, które nie rozstrzygają wątpliwości co do głównego problemu sprawy tylko zastosowanie tych zasad w ramach wykładni funkcjonalnej prowadzi do prawidłowego rezultatu. W niniejszej sprawie proces i wynik wykładni powinny przedstawiać się następująco:

1) plan miejscowy jest obowiązujący i na przedmiotowym terenie M2 nie określa (bo nie musi) minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. Nie zawiera też innych wad, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności tego planu albo jego części. Stan taki wynika wprost z treści prawomocnego wyroku (i jego uzasadnienia) wydanego przez tutejszy sąd dnia 20 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 552/18 ze skargi E.C. na przedmiotowy plan, obejmującej sporne i w niniejszej sprawie kwestie.

W wyroku tym sąd stwierdził, że postawiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego przez nieokreślenie minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy nie był zasadny. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. określone w tym przepisie elementy ustaleń planu miejscowego zamieszcza się w zależności od potrzeb, z czego wynika, że brak minimalnych lub maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy może być wyrazem stanowiska organów gminy o braku ograniczeń w tym zakresie. Z tego względu nieokreślenie tych wskaźników w odniesieniu do niektórych nieruchomości nie jest naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały o planie miejscowym. Dalej sąd wskazał, że nie dopatrzył się w sprawie żadnych innych naruszeń, o których mowa w art. 27 u.z.p., które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo uznania, że wydana ona została z naruszeniem prawa;

2) zgodnie z § 3 ust. 2 planu na terenach zabudowy przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne oznaczone na rysunku planu symbolem M2 obowiązują ustalenia zawarte dla terenów oznaczonych symbolem M1, a ponadto zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy w obrębie pasów technicznych linii elektroenergetycznych wyznaczonych w rysunku planu;

3) plan miejscowy nie wprowadza na terenie M2 zasady wyłączności zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (wynika to z powołanej wyżej sprawy II SA/Go 552/18 i zostało to wprost wskazane w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie II SA/Go 921/18, co oznacza, że co do zasady dopuszczalna jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna -wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa; faktycznie zresztą realizowana na osiedlu [...]).

14. Przy wyżej wskazanych warunkach i uwzględnieniu generalnej możliwości lokowania na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej konieczne jest odniesienie się do wymogów szczegółowych i ograniczeń zawartych w planie w odniesieniu do terenu M2 i przedmiotowej inwestycji. Wymogi te określają przepisy § 2 ust. 4 i ust. 5 planu.

Zgodnie z postanowieniami ustępu 4 planu następujące oznaczenia graficzne w rysunku planu są obowiązujące:

- linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oznaczone linią ciągłą,

- nieprzekraczalne linie zabudowy,

- podstawowe przeznaczenie terenów oznaczone odpowiednim symbolem,

- wielkości wymiarowe,

- korytarze techniczne linii elektroenergetycznych (wykluczenia zabudowy), (§ 2 ust. 4 pkt. 1 do 5).

Wszystkie te wymogi planowana inwestycja spełnia. Wymóg pierwszy i ostatni nie dotyczą problemu sprawy. Inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu oznaczonym symbolem M2 (wymóg trzeci, o czym w punkcie wyżej), inwestycja nie przekracza linii zabudowy (wymóg drugi, kwestia usytuowania zabudowy w stosunku do linii nie została w sposób wiążący uregulowana o czym niżej w punkcie niżej (15). Inwestycja zachowuje wielkości wymiarowe, które nie dotyczą charakteru zabudowy (czyli nie dotyczą tego czy jest to zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza czy szeregowa), ale kondygnacji i innych parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 3 § 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 planu. Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organu I instancji wszystkie wskazane w planie wielkości wymiarowe takie jak wysokość zabudowy, ilość kondygnacji i kubaturę przedmiotowa inwestycja spełnia (organ odwoławczy nie stwierdził, by któraś z tych wielkości wymiarowych nie została zachowana).

15. Pozostaje zatem kwestia najbardziej kontrowersyjna, którą organ rozwiązuje z niekorzyścią dla inwestora jakkolwiek tłumaczy ją w sposób, z którym nie można się zgodzić. Chodzi tu mianowicie o zapis § 3 ust. 1 pkt 1 planu znajdujący zastosowanie w zw. z § 3 ust. 2 planu, powiązany z rysunkiem planu (k. 60, 61 akt administracyjnych). Tekst planu posługuje się w § 3 ust. 1 pkt 1 sformułowaniem "zasada zalecanego usytuowania zabudowy w obrębi poszczególnych terenów – wg oznaczenia w rysunku planu". Na rysunku dla terenu M2 i przedmiotowej działki znajduje się czarny kwadrat przylegający do "nieprzekraczalnej linii zabudowy", legenda do planu wyjaśnia, że kwadrat ten oznacza "orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej – układ kalenicy dachowej. Nic więcej w tej kwestii plan i rysunek nie zawiera. O orientacyjnym charakterze oznaczenia mowa jest jeszcze w przypadku linii rozgraniczających innych niż wyżej umieszczone w legendzie linie rozgraniczające obowiązujące. Plan posługuje się jeszcze w § 2 ust. 5 pkt 4 sformułowaniem "zasada kształtowania zabudowy mieszkaniowej wraz z zalecanym układem kalenicy dachowej".

Posługując się wykładnią językową przyjąć należy, że "orientacyjny" to, zgodnie ze znaczeniem słownikowym, "mający związek z orientacją w terenie" albo "określający coś w przybliżeniu". Jeśli w przybliżeniu to nie musi być to ściśle tak, jak oznaczono na rysunku. Poza tym, zgodnie z zapisem planu, do której odnosi się § 3 ust. 1 pkt 1 planu chodzi o "zalecane usytuowanie zabudowy". "Zalecany" to w tym kontekście proponowany a nie nakazany. "Usytuowanie" to zaś położenie a nie rodzaj zabudowy.

Dalej wskazać należy, że mając na uwadze treść całego planu, tam gdzie organ uchwałodawczy chciał coś nakazać, były używane sformułowania "obowiązujące ustalenia planu", "obowiązujące linie" (por. § 2 ust. 4 planu i legenda do rysunku na k. 61 akt administracyjnych).

16. Uwzględniając opisane w punkcie 12 niniejszego uzasadnienia zasady wykładnia planu (części tekstowej i graficznej) musi być pozytywna dla inwestora, gdyż plan nie zawiera zakazu wznoszenia na przedmiotowej działce zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej. Plan nie zawiera też nakazu tego, by budynek zajmował taką samą część działki i był tak samo usytuowany względem drogi i nieprzekraczalnej linii rozgraniczającej, jak zabudowa na działkach bezpośrednio sąsiednich (faktyczna zabudowa na osiedlu potwierdza brak obowiązywania takiego zakazu). Plan, w tym jego część graficzna, nie określa w sposób wiążący tych kwestii zalecając jedynie pewien układ przestrzenny. Z zalecenia nie da się jednak wyprowadzić zakazu albo nakazu, gdyż byłoby to ograniczeniem ustawowego prawa jednostki do zabudowy i prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia wyjątków przewidzianych w planie.

Potwierdzeniem tego jest również okoliczność odstąpienia gminy od zamiaru korekty lub choćby wykładni planu, w tym w szczególności spornych w niniejszej sprawie zapisów, co zostało opisane w uzasadnieniu poprzedniego wyroku. Nie można się też zgodzić ze stanowiskiem uczestniczki postępowania wyrażonym w jej piśmie procesowym (sprowadzającym się do poparcia stanowiska organu), gdyż, co już przesądzono w poprzedniej sprawie sądowej, plan obowiązujący na przedmiotowym terenie nie zawiera wskaźników dotyczących intensywności zabudowy. Również zawarty w piśmie uczestniczki zarzut dotyczący tych wielkości nie jest skonkretyzowany i nie podaje jaka konkretnie wielkość i z czego wynikająca nie została zachowana, a z projektu wynika, że wielkości wymiarowe są spełnione (por. pkt 14 niniejszego uzasadnienia).

Wskazać również należy, że organ zapomniał o art. 7a § 1 k.p.a, którego to zastosowanie w sprawie wymagało rozważenia, czy rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych na korzyść inwestora sprzeciwia się sporność interesów innych stron lub osób trzecich oraz ewentualnie ważny interes publiczny. Kwestia ta jednak, w obliczu wyżej wskazanych argumentów nie jest aż tak istotna.

17. Mając na uwadze wszystkie rozważone kwestie należało podzielić stanowisko zawarte w skardze, stwierdziwszy naruszenie wyżej omówionych przepisów planu, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 1 w związku z jego częścią graficzną dla terenu M2 oraz art. 4 i 35 ust. 4 p.b. w kontekście zasad omówionych wyżej. Naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem sądu nie było w sprawie potrzeby stosowania przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a., gdyż zakres rozstrzygnięcia istoty sprawy niniejszym wyrokiem (pod warunkiem jego uprawomocnienia) jest jasny. Zadaniem organu w ponowionym postępowaniu będzie bowiem wydanie decyzji z uwzględnieniem dokonanej w niniejszym uzasadnieniu i wiążącej organ wykładni prawa materialnego, czyli przede wszystkim planu.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.