Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 6 lutego 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 18 grudnia 2018 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych na działce nr [...] w obr. [...] w L..

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 października 2018r. J. R., dalej inwestor albo skarżący, wystąpił do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (bez przyłączy) na dz. nr [...] obr. [...] w L.. Po wszczęciu postępowania Starosta stwierdził nieprawidłowości w złożonej dokumentacji i postanowieniem z 26 listopada 2018r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia poprzez: 1. przedstawienie dokumentacji spełniającej w całości zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. – W." w L. (należało przedstawić lokalizację zabudowy, która jest zgodna z określonymi w planie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, ponieważ nastąpiło jej przekroczenie od strony ul. W.); 2. przedstawienie projektu zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru jednolicie w zakresie projektu (stwierdzono niezgodność wymiarów budynku oraz obrysu budynku) oraz uzupełnić podpisy projektantów i dane w metrykach; 3. przedstawienie uzgodnienia lokalizacji obiektów budowlanych w zbliżeniu do ulicy W. (art. 43 ustawy o drogach publicznych).

Po przedłożeniu przez inwestora dodatkowej dokumentacji Starosta przeanalizował dokumentację projektową i uznał, że braki określone w punktach 2 i 3 postanowienia z 26 listopada 2018r. zostały uzupełnione. Nie uzupełniono natomiast punktu 1 postanowienia. Na tej podstawie Starosta decyzją z 18 grudnia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnego jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych na działce nr [...] w obr. [...] w L.

Od tej decyzji J. R. złożył odwołanie twierdząc, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a wskazana na planie zagospodarowania terenu nieprzekraczalna linia zabudowy jest prawidłowa.

Wojewoda rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. art. 35 ust. 3).

Podzielił Wojewoda stanowisko organu I instancji, że w przypadku ujawnienia braku spełnienia powyższych warunków organ architektoniczno-budowlany posiada bezwzględny obowiązek egzekwowania w/w przepisów. W przypadku, gdy wezwanie organu wystosowane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest bezskuteczne powstaje obowiązek odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jedną z pierwszych czynności, jaką organ rozpatrujący winien sprawdzić jest zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] w L. leży na terenie, na którym obowiązuje uchwała nr [...] z 10 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. – W.". Zgodnie z tym planem, teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna, jest oznaczony symbolem 4.MN.11, czyli jest to teren przeznaczony na funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczono jednak lokalizację zabudowy wielorodzinnej z nie więcej niż czterema mieszkaniami na działce, lokalizację lokali wbudowanych, przeznaczonych na cele usługowe, z zapewnieniem dostępu bezpośrednio z drogi KD.D.11 lub ul. W., lokalizację budynków zamieszkania zbiorowego zaspakajających specyficzne potrzeby mieszkaniowe.

Powierzchnia zabudowy dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wynosi 163,5m2, co w stosunku do wielkości działki daje wskaźnik powierzchni zabudowy 13,7%. Jest to zgodne z zapisami planu miejscowego, który wyznacza go maksymalnie jako 0,3 (30%). Zgodna z miejscowym planem jest również powierzchnia biologicznie czynna - na poziomie 76,3% (plan zakłada min. 60%). Wysokość kalenicy została ustalona na poziomie od 7 do 9m. Wysokość planowanych budynków wynosi 8,9m. Zaplanowano dach dwuspadowy w kolorze grafitowym o nachyleniu 30°, co także jest zgodne z planem miejscowym.

Budynek został zaprojektowany 4m od granicy z działką sąsiednią nr [...], czyli zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest nieprzekraczalna linia zabudowy. W § 27 ust. 4 pkt 1 a) planu miejscowego ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 8 m od jezdni ul. W. (dz. nr [...] obr. L., gm. N.) i zgodnie z przedstawionym rysunkiem zagospodarowania terenu, inwestor zlokalizował zabudowę w odległości 8m od granicy z działką drogową (dz. nr [...] obr. L., gm. N.). Jednakże w przypadku zabudowy działki nr [...] należy zwrócić uwagę na kolejne zapisy planu miejscowego obowiązujące dla tej działki. Jednym z nich jest § 27 ust. 1 pkt 2 d). Przepis ten określa teren oznaczony jako wydzielenie wewnętrzne 11/1.07.IT (wskazany na rysunku planu miejscowego obejmującego również działkę inwestycyjną) przeznaczone dla pasa technicznego infrastruktury - poszerzenia terenu przewidzianego przy skrzyżowaniu z KD.KX.13, które zapewnia niezbędną rezerwę dla planowanego obiektu mostowego na skrzyżowaniu ul. W. (planowane przekroczenie górą drogi [...]) z planowanym w wariancie V przebiegiem drogi ekspresowej S-6, w przypadku wyboru innego wariantu przebiegu drogi rezerwa przeznaczona pod pas infrastruktury wynosi 8 m od granicy planu, dla pozostałego terenu obowiązują ustalenia jak dla wydzielenia wewnętrznego 11/3.4. Kolejnym przepisem jest § 27 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym na terenach wydzieleń wewnętrznych 11/3.1, 113.2, 11/3.3, 11/3.4, 11/3.5 i 11/3.6. obowiązuje zagospodarowanie w formie powierzchni biologicznie czynnej. Na działce nr [...] obowiązuje wydzielenie wewnętrzne 11/3.3. Na mocy § 27 ust. 4 pkt 1 c) na rysunku planu zaznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy po granicy tychże wydzieleń. Linia zabudowy wskazana na projekcie zagospodarowania terenu dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie uwzględnia tych zapisów i nie została skorygowana po otrzymaniu postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej.

Nie zgodził się Wojewoda z inwestorem, że skoro dla wariantu II-A2 stała się w dniu 4 stycznia 2016 r. ostateczna decyzja środowiskowa to kwestia budowy drogi w wariancie V jest nieaktualna. Zdaniem organu odwoławczego dopóki nie będzie funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę w określonym wariancie, nie można przesądzać o zaniechaniu planowanego wariantu V.

W warunkach niniejszej sprawy, Wojewoda postanowił odnieść się zatem do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Brak usunięcia określonych naruszeń przez stronę w wyznaczonym terminie rodzi bowiem dla niej poważne konsekwencje - w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Reasumując przyjął organ odwoławczy, że ze względu na nieuzupełnienie w/w braków w dokumentacji budowlanej nie można zatwierdzić złożonego projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na planowaną inwestycję.

Zauważył przy tym organ odwoławczy, że treść art. 35 ust. 3 ustawy nie pozostawia uznaniowości organu oceny sytuacji, gdy inwestor nie wywiązał się ze słusznie nałożonych obowiązków. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem bezspornie, że nie istnieje możliwość wydania pozwolenia na budowę w sytuacji nieuzupełnienia słusznie stwierdzonych braków w dokumentacji projektowej, co nie oznacza jednak, że zainteresowany nie będzie mógł ponownie wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W ewentualnym kolejnym postępowaniu administracyjnym skarżący będzie mógł złożyć również kompletny projekt budowlany, skoro posiada już wiedzę w jakim zakresie był on wadliwy w niniejszym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzje wniósł J. R. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

art 7 i 7 b, art 77 § 1, art. 80 oraz art 106 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych, a zarazem możliwych i adekwatnych kroków do wyjaśnienia stanu sprawy i brak podjęcia współdziałania z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, co skutkowało niezebraniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, potrzebnego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwieniem sprawy administracyjnej, mając na względzie słuszny interes skarżącego i odmówienie uzgodnienia oraz wydania pozwolenia na budowę,

art. 7a § 1 i § 2 k.p.a. w związku z § 27 ust. 1 pkt 2d ustaleń szczegółowych uchwały nr LX-514/2010 z dnia 10 listopada 2010 r. Rady Miejskiej w L. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. – W." w L. (Dz. Urzędowy województwa Pomorskiego Nr 2 z 7.01.2011r. poz. 28, dalej określany w skrócie MPZP) poprzez niewyjaśnienie i nierozstrzygnięcie wątpliwości normy prawnej związanej z jej zastosowaniem i wykładnią na korzyść skarżącego, przy jednoczesnym braku występowania innych spornych okoliczności lub innego ważnego interesu publicznego,

art. 7 b k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art 106 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia współdziałania z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy oraz brak zasięgnięcia opinii tego organu w zakresie przebiegu wariantu drogi [...] oraz dokonania oceny niepełnego materiału dowodowego w sposób dowolny, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów,

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie dysponując całym i pełnym materiałem dowodowym, bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z zastosowaniem ocenianej normy prawnej, winien był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. dalej w skrócie Prawo budowlane) poprzez dokonanie nieprawidłowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało nieuzgodnieniem projektu budowlanego i brakiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Opierając skargę na tak sformułowanych zarzutach wniósł skarżący uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów wpisu sądowego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przy uwzględnieniu brzmienia norm MPZP, a dokładnie § 27 ust. 1 pkt 2d słuszne jest jego stanowisko o zgodności z zapisami planu przedstawionego projektu zagospodarowania działki, przy aktualnym wyborze wariantu przebiegu drogi [...] oznaczonego II - A2.

Wojewoda w skarżonej decyzji nie uznał argumentacji odwołującego się wskazując, iż sprawa wyboru wariantu przebiegu drogi nie jest jasna z uwagi na brak ostatecznej decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Zakwestionował skarżący taką argumentację organów stwierdzając, że niezasadne są stanowiska orzekających organów bowiem droga [...] jako obiekt liniowy ma we fragmentach już zatwierdzony stosownymi decyzjami przebieg i nie ulega wątpliwości, że przebieg ten został ustalony w wariancie II-A2. Zwłaszcza, że elementem [...] jest także obwodnica L., której lokalizacja została już zatwierdzona przez Gminę, i nie może ulec zmianie co ewidentnie determinuje i ma wpływ na aktualny przebieg drogi [...] w wariancie II A2. Zdaniem skarżącego nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że nieruchomość należąca do niego, na której planuje budowę, nie koliduje w żaden sposób z zaakceptowanym wariantem przebiegu drogi.

Podkreślił skarżący, że wariantów przebiegu drogi [...] dla analizowanego obszaru było aż 12. Odzwierciedleniem ilości wariantów były zapewne ustalenia MPZP, które jednak były ustaleniami tymczasowymi i aktualnie winny zostać zweryfikowane, a tego organy zaniechały.

Do skargi załączył skarżący mapę sytuacyjną z naniesioną lokalizacją węzła "L. -W.", II-A2", mapę sytuacyjną - szczegółowe rozwiązanie węzła - połączenie [...] z obwodnica L. (obwodnica L., to droga oznaczona kolorem różowym, odchodząca na zachód od [...]) oraz miejsce przecinania się ulicy W. z drogą [...] (KD.KX.13) oraz załącznik nr 1 do MPZP - mapę z informacjami o klasyfikacji terenu i oznaczeniem lokalizacji działki skarżącego,

Dokonując samodzielnej interpretacji zapisu § 27 ust. 1 pkt 2d MPZP wskazał skarżący na jego tymczasowość i konieczność późniejszej weryfikacji. Szczególną uwagę zwrócił na zapis: "w przypadku wyboru innego wariantu przebiegu drogi rezerwa przeznaczona pod pas infrastruktury wynosi 8 m od granicy planu" podkreślając, że właśnie taka sytuacja zaistniała w sprawie.

Aktualnie nie ma podstaw do powiększania terenu wydzielania wewnętrznego 11/1.07.IT, który ma zastosowanie jedynie do nieaktualnego już wariantu przebiegu drogi, nieprzekraczalna linia zabudowy od jezdni ul. W. dla działki inwestora winna wynosić 8 metrów, tak jak dla wszystkich działek na terenie elementarnym 4. MN.11 po lewej stronie drogi wewnętrznej na załączniku nr 1 do MPZP.

Skarżący zwrócił się bezpośrednio do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z pytaniami opisanymi w piśmie, złączył również mapę z MPZP, z zaznaczoną lokalizacją działki nr [...]. Otrzymał odpowiedź z 19 lutego 2019 r. z informacją, że "przedmiotowa działka położona jest poza zakresem inwestycji planowanej przez tut. Oddział". Wyraźnie zaznaczył skarżący, że treść MPZP w spornym i analizowanym zakresie nie wymaga dla swojej skuteczności stosowania, istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla wybranego wariantu przebiegu [...]. Plan wyraźnie wskazuje, w swoich zapisach jedynie na wybór innego wariantu, który się już dokonał.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jest konsekwencją naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania i sprowadza się do błędnego zastosowania art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez dokonanie nieprawidłowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało nieuzgodnieniem projektu budowlanego i brakiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda nie uznając zasadności zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę uwzględniono, albowiem organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie chodzi o ocenę prawidłowości twierdzenia organów, że zapis § 27 ust. 1 pkt 2d uchwały Rady Miejskiej w L. z 10 listopada 2010 r. nr LX-514/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. – W.", stanowiący: "teren oznaczony jako wydzielenie wewnętrzne 11/1.07.IT przeznaczony jest dla pasa technicznego infrastruktury, poszerzenie terenu przewidziane przy skrzyżowaniu z KD.KX.13 zapewnia niezbędną rezerwę pod planowany obiekt mostowy na skrzyżowaniu ul. W. (planowane przekroczenie górą drogi [...]) z planowanym w wariancie V przebiegiem drogi ekspresowej [...], w przypadku wyboru innego wariantu przebiegu drogi rezerwa przeznaczona pod pas infrastruktury wynosi 8 m od granicy planu dla pozostałego terenu obowiązują ustalenia jak dla wydzielenia wewnętrznego 11/3.4.". Wojewoda nie podzielił argumentacji skarżącego, że wariant przebiegu drogi [...] został wybrany i nie nastąpi on w wariancie II-A2, który determinowałby budowę drogi z uwzględnieniem nieruchomości skarżącego. Negatywnie zatem ocenił Wojewoda zgodność planowanej przez skarżącego inwestycji z planem miejscowym dla obszaru, na jakim umiejscowiona jest działka skarżącego.

Obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Oznacza to, iż w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

Nie ma sporu co do tego, że negatywny wynik ustaleń odnośnie do zgodności

z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11; wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11, publ. CBOSA). Istotne jest jednak ustalenie, czy stwierdzony przez organ odwoławczy brak zgodności istnieje w sprawie niniejszej.

Przedstawiony przez skarżącego projekt zakładał budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (bez przyłączy) na dz. nr [...] w L.

Uchwała Rady Miejskiej w L. z 10 listopada 2010 r. nr LX-514/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "L. – W." i dla terenu 4.MN.11. (gdzie umiejscowiona jest działka nr [...]) predysponuje teren nieruchomości skarżącego w § 27 ust. 1 pkt 2 d jako teren oznaczony jako wydzielenie wewnętrzne 11/1.07.IT przeznaczony jest dla pasa technicznego infrastruktury, poszerzenie terenu przewidziane przy skrzyżowaniu z KD.KX.13 zapewnia niezbędną rezerwę pod planowany obiekt mostowy na skrzyżowaniu ul. W. (planowane przekroczenie górą drogi [...]) z planowanym w wariancie V przebiegiem drogi ekspresowej [...], w przypadku wyboru innego wariantu przebiegu drogi rezerwa przeznaczona pod pas infrastruktury wynosi 8 m od granicy planu dla pozostałego terenu obowiązują ustalenia jak dla wydzielenia wewnętrznego 11/3.4., oraz w odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy w § 27 ust. 4 pkt 1:ustala się następujące linie zabudowy, oznaczone na rysunku planu:

a) nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 8 m od jezdni ul. W.,

b) nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min 6m od terenu KD.KX.13, co spełnia wymóg odległości min. 40m od krawędzi jezdni planowanej drogi krajowej [...] (wariant V "Studium Techniczno - Ekonomiczno - Środowiskowe Budowy Drogi Ekspresowej [...] odcinek L. (wraz z obwodnicą L.) – C.,

b) nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości minimum 6m od linii rozgraniczających dojazdów wydzielonych zgodnie z ustaleniem w ust. 6 pkt 4),

c) nieprzekraczalne linie zabudowy po granicy wydzieleń wewnętrznych 11/3.1, 11/3.2, 11/3.3, 11/3.4, 11/3.5 i 11/3.6,

d) obowiązujące linie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających ulicy KD.D.11 i ciągów pieszych 11/1.1.KP, 11/1.2.KP, 11/1.3.KP.

Sąd zauważa, że zapisy obowiązującego dla działki skarżącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują pewną wariantowość w zależności jaki docelowy przebieg miałaby mieć droga [...]. Dostrzec też należy, że plan został uchwalony 10 listopada 2010 r., a wniosek skarżącego datowany jest na 18 października 2018 r. i rozpiętość czasowa pomiędzy tymi datami wymaga od orzekającego organu ogromnej wnikliwości w interpretacji zgodności przesłanki planowanej inwestycji czy też jej braku z planem uchwalonym 8 lat wcześniej przy uwzględnieniu dynamicznych zmian związanych z budową dróg w kraju. W tym także z planowaną budową drogi [...].

W tym kontekście Sąd zwraca uwagę i na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, które bezpośrednio oddziałuje na sferę praw właścicielskich, w tym na sposób wykonywania własności. Postanowienia szczegółowe obowiązującego planu miejscowego powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czym innym jest jednak kwestionowanie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym dokonywanie interpretacji jego zapisów, w sytuacji gdy są one właśnie nieprecyzyjne czy też zawierają alternatywne rozwiązania, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zakres stosowania planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 804/08, publ. CBOSA, wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 32/14, publ. Lex nr 15921511, wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 122/16, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, pomimo zarzutów odwołania, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakłada ograniczenie w zabudowie terenu dla planowanej inwestycji w postaci odsunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości min 6m od terenu KD.KX.13, co spełnia wymóg odległości min. 40m od krawędzi jezdni planowanej drogi krajowej [...] (wariant V "Studium Techniczno - Ekonomiczno - Środowiskowe Budowy Drogi Ekspresowej [...] odcinek L. (wraz z obwodnicą L.) – C..

Zdaniem Sądu taka interpretacja Wojewody § 27 ust. 4 pkt 1 lit. b przedmiotowego planu miejscowego byłaby jak najbardziej właściwa, gdyby istotnie do realizacji drogi [...] został wybrany wariant V. Natomiast wedle twierdzeń skarżącego tak nie jest, a z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, ze organ odwoławczy posiada wiedzę, że dokumentacja projektowa została wykonana dla innego wariantu niż wariant V. Zwrócić należy uwagę, że wyboru wariantu realizacji drogi [...] dokonano dużo wcześniej niż zostały zlecone prace projektowe i niż inwestor wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej. Niezrozumiałe jest stanowisko orzekającego organu odwoławczego, który wybór wariantu wiąże z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu wybór wariantu miał miejsce wiele lat temu przed przystąpieniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do etapu realizacji, który rozpoczął się wykonaniem dokumentacji projektowej. Ponadto najprostszym sposobem ustalenia czy inwestor drogi [...] dokonał wyboru wariantu było wystąpienie z zapytaniem do GDDKiA czy dokonano wyboru wariantu i który został wybrany. Zaniechanie tej czynności czyni zasadnymi zarzuty skarżącego w zakresie nienależytego ustalenia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zestawieniu z treścią odwołania skarżącego, gdzie twierdził on, że realizacja drogi [...] nie nastąpi wedle wariantu V i zgodne z planem jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy 8 m od krawędzi ul. W. jak zostało to ujęte w projekcie planowanej zabudowy.

W ocenie Sądu z treści skarżonej decyzji wynika, że Wojewoda zaprezentował ocenę sprawy dokonaną z pominięciem zebranego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie zweryfikował okoliczności wyboru wariantu realizacji drogi [...] i bezpodstawnie przyjął, że o wyborze wariantu świadczyć będzie wydanie decyzji o realizacji inwestycji drogowej w konkretnym wariancie. Zgodnie z wymogami określonymi w tych przepisach organ odwoławczy zobowiązany był do ponownego (na skutek odwołania) wnikliwego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz przedstawienia procesu dedukcyjnego, jaki uzasadnia podjętą decyzję.

W niniejszej sprawie w celu dokonania prawidłowej wykładni zapisów planu organ odwoławczy winien dokonać samodzielnych ustaleń, ale w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, posiłkując się przy tym dodatkowo uzyskanymi dowodami w zakresie wyboru wariantu budowy drogi [...]. Nie wynika z akt sprawy, aby miało uzasadnienie twierdzenie jakoby o wyborze wariantu decydować miała wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nie wynika z akt sprawy, aby spełnić miał się zapis planu § 27 ust. 4 pkt 1 lit. b, który egzekwują organy wobec inwestora domagając się zachowania przez niego linii zabudowy z tego zapisu. Oznacza to naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie.

Jeszcze raz należy podkreślić, że zasady uchwalone w planie miejscowym muszą być tak interpretowane, aby nie doszło do naruszenia granic prawa własności, które w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy Prawa budowlanego i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.). Nieuzasadniona interpretacja zapisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do ograniczenia zasady wolności budowlanej (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz prawa do zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego). Przyjęcie przeciwnego stanowiska, poza naruszeniem tych zasad, byłoby sprzeczne również z zasadami prawniczej logiki formalnej, ponieważ istniejących wątpliwości nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Podkreślić należy, że ograniczenia prawa do zabudowy powinny wynikać z obowiązujących przepisów prawa, a nie z dowolnej oceny organu administracyjnego.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że na skutek nierzetelnego zebrania materiału dowodowego i nieprawidłowej oceny zapisów planu Wojewoda naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, dokonując błędnej wykładni zapisów planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym inwestycją. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 wyroku). Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę 997 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).