Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 610/17 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz W. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. oddalił skargę W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o ustaleniu W. G. wysokości należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę [...] od 29 września 2015 r. w związku z pobytem C. W. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości: za okres "od 29 września 2016 r. do 30 września 2015 r." w kwocie 33,33 zł, za okres od 01 października 2015 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

Jak podkreślono, decyzją z [...] 2015 r. Wójt Gminy [...] skierował C. W. (matkę W. G.) do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. W dniu [...] 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję o umieszczeniu C. W. w Domu Pomocy Społecznej w [...] na czas nieokreślony.

Decyzją z [...] 2015 r. Wójt Gminy [...] ustalił miesięczną opłatę C.W. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] w części obciążającej mieszkańca domu - w wysokości 70% jego dochodu, który w dniu wydania decyzji wynosił [...] zł. Jednocześnie wskazano, że opłata powyższa będzie potrącana ze świadczenia emerytalnego. Pozostałą różnicę do pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej miała ponosić zastępczo gmina.

Synowie C. W. – P. W. oraz R. W. podpisali z Wójtem Gminy [...] umowę, na mocy której zobowiązali się do ponoszenia opłat za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej, odpowiednio w kwocie 300,00 zł oraz 150 zł. Podobną umowę podpisał również syn Z. W., który zobowiązał się do uiszczania kwoty 500,00 zł miesięcznie. Umowy powyższe zostały rozwiązane ze skutkiem na dzień [...] 2015 r. (porozumienia z [...] 2015 r.). Syn E.W. został zwolniony z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej z uwagi na niski dochód. Na podpisanie umowy nie wyraziła natomiast zgody W. G.

W tych warunkach Wójt Gminy [...] decyzją z [...] 2016 r. orzekł o ustaleniu wysokości należności od W. G. z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę [...] w przywołanych tam okresach w związku z pobytem jej matki w Domu Pomocy Społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu odwołania W. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium podkreśliło, że W.G. jest córką C.W. i posiada czterech braci, tj. P. W., R. W., E. W. oraz Z. W., którzy również znajdują się w kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). W dniu [...] 2015 r. P. W. podpisał z umowę, na mocy której zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 300 zł miesięcznie. R. W. również podpisał umowę, na podstawie której zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 150 zł. Umowę o wysokości opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej podpisał również Z. W., który zobowiązał się do uiszczania kwoty 500 zł miesięcznie. E. W. nie został zobowiązany do partycypowania w kosztach pobytu matki w Domu Pomocy Społecznej z uwagi na zbyt niski dochód. W rezultacie, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję w celu wyegzekwowania zwrotu należności poniesionych zastępczo za pobyt matki odwołującej w Domu Pomocy Społecznej, powołując się na treść art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ustalona W. G. w kwestionowanej decyzji należność do zwrotu z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę [...] za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej została określona prawidłowo. Sytuacja rodzinna, majątkowa strony pozwala na partycypowanie w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej. W tym zakresie organ przeanalizował wszelkie zobowiązania kredytowe, jak również, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę [...] określone w treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, dochodząc do wniosku, że żadna z nich nie wystąpiła. Ponadto, organ nie stwierdził istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w treści art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

W. G. wniosła skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za bezzasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że obowiązek ponoszenia opłat przez poszczególne podmioty wynika z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Obowiązek ten jest realizowany przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w drodze umowy, a jeśli nie dojdzie do zawarcia umowy, nakładany jest w drodze decyzji administracyjnej. Wskazuje na to brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie ma jednak, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że wydanie tej decyzji powinno nastąpić jednocześnie z wydaniem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Gmina jest natomiast zobowiązana do ponoszenia opłat w wykonaniu zadania własnego oraz obowiązku ustawowego określonego w art. 61 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 od chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej, niezależnie od tego, czy doszło już do wydania decyzji o ustaleniu opłat. Gmina ponosi opłatę za pobyt, a ten rozpoczyna się w chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej.

Wydanie, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, decyzji o wysokości należności podlegającej zwrotowi, powinno nastąpić po skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zobowiązanie zstępnego osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków z tytułu zastępczo przez gminę wniesionej opłaty za pobyt tej osoby w domu pomocy społecznej, bez rozstrzygnięcia zasadności obciążenia tego zstępnego obowiązkiem zwrotu, stanowi naruszenie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można wykluczyć, z uwagi na uwarunkowania faktyczne i prawne skierowania i umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, dopuszczalności rozstrzygnięcia obu kwestii w jednej decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować obowiązek w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i zobowiązywać do zwrotu przez tę osobę tej części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty, która odpowiada sformułowanym w ustawie przesłankom materialnym. Sąd podkreślił, że okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, iż decyzją z [...] 2015 r. Wójt Gminy [...] skierował C. W. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, a następnie w dniu [...] 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję, w której postanowiono o umieszczeniu C.W. w Domu Pomocy Społecznej w [...] na czas nieokreślony. Na podpisanie umowy nie wyraziła natomiast zgody córka C.W. – W. G., a zatem - zdaniem Sądu - organy prawidłowo uznały, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w celu wyegzekwowania zwrotu należności poniesionych zastępczo za pobyt matki odwołującej w Domu Pomocy Społecznej, powołując się na treść

art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. G., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 59, art. 60, art. 61 oraz art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów opieki społecznej;

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a.;

3. naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który nakazuje łączne traktowanie decyzji o skierowaniu do DPS i decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt, które ma wydać właściwy organ w dniu kierowania osoby do DPS. W przypadku C. W. decyzja o skierowaniu do DPS oparta o jej wniosek budzi zastrzeżenia z uwagi na jej stan zdrowia i zdolności psychofizyczne, przy czym decyzji tej nie doręczono skarżącej. Później, bo [...] 2016 r. wydana decyzja o ustaleniu odpłatności skarżącej nie odpowiada wymogom art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i nie daje podstawy do wydania decyzji opartej na art. 104 ust. 1 i 3 tej ustawy. Sposób procedowania w niniejszej sprawie narusza przepisy ogólne k.p.a., a szczególnie art. 7, art. 8 oraz art. 10 k.p.a. przez wyeliminowanie skarżącej z postępowania związanego z umieszczeniem C. W. w DPS i ustaleniem rzeczywistego dochodu wszystkich zobowiązanych w pokrywaniu kosztów pobytu matki w tym domu.

Wskazując na powyższe wniesiono o "uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 tej ustawy. Z kolei w art. 61 ust. 1 określone zostały podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 przyjęte zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale podjętej w dniu 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, uznał, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że co prawda w art. 61 ust. 1 ww. ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych, nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem, ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.

Przenosząc zatem powyższe uwarunkowania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i obie wydane w sprawie decyzje poddane kontroli Sądu I instancji zostały wydane z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd oddalając skargę wyszedł bowiem z błędnego założenia, że obowiązek ponoszenia opłat przez skarżącą, jako osobę spełniającą wymagania wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy powstaje z mocy prawa, tj. jego źródłem jest powołany przepis, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie przez nią wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy w związku z art. 61 ust. 3 ustawy nie wymagało uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wymagało uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ww. ustawy, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie podpisała takiej umowy, jak również nie została wobec niej wydana decyzja nakładająca obowiązek zapłaty określonej kwoty tytułem partycypowania w kosztach związanych z pobytem matki w domu pomocy społecznej, brak było podstaw do wydania wobec niej decyzji o zwrocie wydatków ponoszonych na ten cel zastępczo przez gminę.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższej wykładni przepisów prawa materialnego i dokonania odpowiedniej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślić trzeba, że to ustawodawca zdecydował, iż powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.