Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.), Sędziowie NSA Jan Kacprzak, Janusz Zajda, Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2091/05 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 25 maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zamówienia publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2091/05 oddalił skargę wniesioną przez Miasto Stołeczne Warszawa na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 25 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego.

W dniu 19 grudnia 2003 r. Miasto Stołeczne Warszawa oraz Fundacja [...] z siedzibą w W. podpisały Uroczyste Porozumienie w celu utworzenia i prowadzenia Muzeum dokumentującego życie w Polsce, Europie i na świecie w czasach ustroju socjalistycznego i komunistycznego. Porozumienie to miało charakter intencyjny.

W jego następstwie wnioskiem z dnia 14 lutego 2005 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki dla nabycia koncepcji programowo - przestrzennej i dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego w celu budowy Muzeum na terenie Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Fundacja przedstawiła Miastu koncepcję programowo – przestrzenną budowy Muzeum, wykonaną na podstawie umowy zawartej w dniu 27 czerwca 2003 r. miedzy dwoma podmiotami – tj. Pałacem Kultury i Nauki Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie i D. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowaną przez dr arch. C. B. z P.P.D. i M., któremu przysługują prawa autorskie osobiste i majątkowe do tego projektu. Autor koncepcji zadeklarował przeniesienie autorskich praw majątkowych pod warunkiem, że uzyska jednocześnie zlecenie opracowania jej dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego w okresie realizacji budowy Muzeum. Zgoda Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na realizację wymienionego zadania inwestycyjnego w trybie zamówienia z wolnej ręki jest wymagana ze względu na fakt, że szacunkowa wartość zamówienia przekracza kwotę 60.000 euro.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2005 r. Prezes utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 13 kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zastosowanie przez Miasto Stołeczne Warszawa trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na nabycie koncepcji programowo-przestrzennej i dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego w celu budowy Muzeum Komunizmu na terenie Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiot zamówienia nie spełnia przesłanek do zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki, o którym stanowi art. 67 ust 1 pkt. 1 b i c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.).

W skardze Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zaś Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu z analizy zarówno wniosku o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że skarżący chce udzielić zamówienia publicznego z wolnej ręki osobie fizycznej - architektowi C. B., któremu - zdaniem skarżącego - przysługują nieograniczone prawa autorskie osobiste i majątkowe do przedmiotowej koncepcji programowo-przestrzennej. Tymczasem zgodnie ze wskazaną wyżej umową z dnia 27 czerwca 2003 r. autorem koncepcji jest firma D., zwana w treści umowy Projektantem, jedynie reprezentowana przez C. B. jako członka Zarządu. Zdaniem Sądu oznacza to, że C. B. nie przysługują prawa, na które powołuje się skarżący.

Sąd podzielił stanowisko organu, że subiektywny pogląd skarżącego, który nie wyobraża sobie innego produktu, lepszego i być może tańszego, niż koncepcja programowo-przestrzenna i chce zapłacić za jej realizację 1.600.000 zł, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia do wydatkowania takiej kwoty przez jednostkę sektora finansów publicznych. Sąd powołał się na wyrok z dnia 11 września 2000 r. sygn. II SA 2074/00 (Wokanda 2001/1/39), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Przekonanie wnioskującego o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki co do tego, że proponowany przez niego wykonawca jest jedynym, który ze względu na szczególne zaufanie, doświadczenie i możliwości organizacyjne, jest w stanie wykonać zamówienie, nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, iż jest to jedyny wykonawca w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych".

Sąd podkreślił, że praktyka udzielania podobnych zamówień z wolnej ręki mogłaby doprowadzić do omijania wymogów Prawa zamówień publicznych przez jednostki tego sektora, które zawierałyby umowy wstępne na niewielką wartość tylko po to, aby powołując się na ochronę praw wyłącznych dokonywać później swobodnego wydatkowania środków znacznej wartości z pominięciem wymogów tej ustawy. Zdaniem Sądu, organ słusznie zwrócił uwagę, że skutecznym sposobem weryfikacji rynku, który czyni zadość zasadzie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, jest możliwość zorganizowania przez skarżącego konkursu, którego zwycięzcę można zaprosić do negocjacji w trybie zamówienia z wolnej ręki (art. 67 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 Prawa zamówień publicznych).

W konkluzji Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od podstawowego trybu składania zamówień publicznych na rzecz wyjątkowego, jakim jest zamówienie z wolnej ręki. Tryb ten jest dopuszczalny ze względu na przedmiot zamówienia (zamówienia w zakresie działalności twórczej, objętej ochroną praw autorskich), ale w tym przypadku skorzystanie z niego niweczyłoby cel i istotę instytucji prawnej zamówień publicznych, ponieważ – w opinii Sądu - dzieło to może być wykonane równie dobrze, a nawet lepiej przez innego twórcę.

W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 - dalej p.u.s.a.), poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na zaniechaniu wyjaśnienia wszelkich okoliczności oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), poprzez jego zastosowanie;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

poprzez jego niezastosowanie w związku z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie ma podstaw do zastosowania art. 67 ust. 1 pkt 1 lit b) i c) ustawy - Prawo zamówień publicznych w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dominuje pogląd, iż skorzystanie z możliwości udzielenia zamówienia w trybie z wolnej ręki jest dopuszczalne wtedy, gdy zachodzi którakolwiek z sytuacji wymienionych w art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy, a okoliczność, że zamówienie może wykonać tylko jeden wykonawca ma charakter obiektywny. W omawianym przypadku, co – zdaniem strony - bezsprzecznie wynika z dokumentacji postępowania, autorskie prawa majątkowe do koncepcji już istniejącej mogą zostać nabyte wyłącznie od autora koncepcji, któremu one przysługują.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 1 p.u.s.a. dokonując samodzielnie ustaleń, które są niezgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Uznał bowiem, że architektowi C. B. nie przysługują wyłączne prawa autorskie do projektu. Sąd nie wyjaśnił dlaczego przyjął takie ustalenia. Uznanie przez Sąd, iż wskazanemu podmiotowi prawa te nie przysługują nie znajduje – zdaniem strony - oparcia w materiale dowodowym i jest nieprawidłowe, a przy tym wywiera istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że wysokość wynagrodzenia za nabycie autorskich praw majątkowych do koncepcji została określona przez jej autora i nie jest zależna od subiektywnych odczuć zamawiającego. W tym przypadku nie jest możliwe - sugerowane zarówno przez Prezesa Urzędu, jak i Sąd – ustalenie wartości dzieła poprzez "porównanie go z innymi podobnymi produktami i dokonanie oceny przez uprawnione osoby o odpowiednim przygotowaniu", ponieważ na rynku istnieje tylko jedna koncepcja programowo - przestrzenna.

W ocenie strony skarżącej warunki i okoliczności nabycia już istniejącej koncepcji, spełniającej kryteria zamawiającego przedstawione we wniosku o wyrażenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, mają wyczerpywać przesłanki określone w art. 67 ustawy, a nie uzasadniać wydatkowania takiej (konkretnej) kwoty przez jednostkę sektora finansów publicznych.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem wyrażony przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pogląd, iż " dzieło to może być wykonane równie dobrze, a nawet lepiej przez innego twórcę" wykracza poza właściwość Sądu.

Ponadto strona wskazała, że zgodnie z oświadczeniem Fundacji [...] autorskie prawa majątkowe do koncepcji programowo - przestrzennej przysługują autorowi koncepcji - dr arch. C. B. Opracowanie koncepcji nie było wynikiem zlecenia Miasta Stołecznego Warszawy, jednakże zamiarem Miasta jest nabycie już istniejącej koncepcji.

Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, Sąd naruszył przepisy prawa procesowego w związku z nieprawidłową wykładnią prawa materialnego w zakresie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych przez błędną jego wykładnię w przedmiotowym postępowaniu.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W obecnym dwuinstancyjnym modelu sądownictwa administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Sąd ten bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki stanowiące o ewentualnej nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.)

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na zaniechaniu wyjaśnienia wszelkich okoliczności oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także na zarzucie naruszenia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), poprzez jego zastosowanie oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w związku z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie ma podstaw do zastosowania art. 67 ust. 1 pkt 1 lit b) i c) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.).

Powołane przepisy oraz uzasadnienie zarzutów sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną wyznaczają zatem zakres rozpoznania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 1 powoływanej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska strony skarżącej w tym zakresie. Otóż przepisy powołanego artykułu mają charakter ustrojowo-kompetencyjny i stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a także iż wspomniana kontrola administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołane przepisy określają więc pozycję ustrojową sądów administracyjnych, wyznaczają zakres kompetencji i w nawiązaniu do art. 184 Konstytucji wprowadzają zasadę legalności jako podstawową regułę funkcjonowania sądów administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżonemu orzeczeniu nie można zarzucić naruszenia powołanego art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ani nie naruszył zakresu swoich kompetencji, ani też nie uchybił wspomnianej zasadzie legalności. Przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji była decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, a sądy administracyjne są oczywiście właściwe do badania takich aktów prawnych. Wspomniana decyzja została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbadana m. in. pod kątem zgodności z powoływanym art. 67 ust. 1 pkt 1 lit b) i c) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, nie zaś pod kątem słuszności, trafności czy celowości. Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył zasady legalności określonej w art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu sformułowany jako zarzut niewykonania przez sąd pierwszej instancji kontroli działalności administracji publicznej poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności oraz przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest - poza zbyt ogólnym sformułowaniem - nieuzasadniony. Wnoszący skargę kasacyjną nie polemizuje z jakością postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji publicznej ani z zasadami prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, lecz skupia się na statusie prawnym spornej koncepcji programowo-przestrzennej w kontekście powoływanego art. 67 ust. 1 pkt 1 lit b) i c) Prawa zamówień publicznych. Podniesione okoliczności nie mogą więc prowadzić do wniosku, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem wspomnianego art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), poprzez jego zastosowanie oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, konieczne jest odniesienie się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Wspomnianą podstawę prawną stanowi art. 67 ust. 1 pkt 1 lit b) i c) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Według powołanych przepisów tego artykułu zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki, jeżeli dostawy, usługi lub roboty budowlane mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę: z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych, wynikających z odrębnych przepisów oraz w przypadku udzielania zamówienia w zakresie działalności twórczej lub artystycznej.

Zamówienie z wolnej ręki to - w świetle art. 66 powoływanego Prawa zamówień publicznych - tryb udzielenia zamówienia, w którym zamawiający udziela zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą. Podstawą zastosowania tego trybu jest więc wykazanie, że w danej konkretnej sprawie mamy do czynienia właśnie z jednym wykonawcą. To obiektywne ograniczenie konkurencji do jednego tylko podmiotu, oczywiście w zakresie wyznaczonym niniejszą sprawą, może być spowodowane bądź ochroną praw wyłącznych, bądź specyfiką działalności określanej jako twórcza lub artystyczna.

Pamiętać trzeba także, iż jest fundamentalną zasadą w omawianym zakresie, że podmioty należące do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych nie mogą prowadzić, w zakresie zamówień o istotnej (określonej w ustawie) wartości, swobodnej gospodarki, lecz podlegają ścisłym regułom tzw. zamówień publicznych. Innymi słowy chodzi o to, by każde zamówienie o odpowiedniej wartości było poprzedzone określoną przez prawo procedurą prowadzącą do wyboru najlepszego z punktu widzenia interesu publicznego wariantu (produktu, usługi itp.). Tak więc podmioty należące wspomnianego sektora finansów publicznych muszą z konieczności podlegać innym standardom prawnym (w tym przypadku ograniczeniom) niż podmioty prywatne.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy trzeba podkreślić, że omawiana ustawa Prawo zamówień publicznych w pewnym sensie godzi zupełnie różne wartości związane z funkcjonowaniem nowoczesnego państwa - tj. zasady wolnego rynku z jednej strony i konieczną dbałość o finanse publiczne z drugiej strony. Ta reguła (zależność) powinna być brana pod uwagę przy wykładni przepisów Prawa zamówień publicznych, a więc także przy wykładni art. 67 ust. 1 pkt 1 lit b) i c) tej ustawy. Powołane przepisy - przy przyjęciu wspomnianego założenia - nie mogą w istocie pozbawiać podmiotów sektora finansów publicznych uzasadnionego dostępu do określonych dóbr związanych z działalnością twórczą, artystyczną lub do dóbr związanych z ochroną praw wyłącznych, ale nie mogą również być interpretowane w taki sposób, by możliwe było nabycie w trybie zamówienia z wolnej ręki każdego dzieła, z którym są związane czyjeś prawa autorskie. Takich dzieł w sferze szeroko rozumianego rynku towarów i usług jest wiele i gdyby przyjąć, że mogą one być nabywane na zasadach, których stosowania domaga się strona skarżąca, idea zamówień publicznych nie miałaby sensu. Zasadnie zatem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że praktyka udzielania podobnych zamówień z wolnej ręki mogłaby doprowadzić do omijania wymogów Prawa zamówień publicznych przez jednostki sektora publicznego, które zawierałyby umowy wstępne na niewielką wartość tylko po to, aby powołując się na ochronę praw wyłącznych dokonywać później swobodnego wydatkowania środków znacznej wartości z pominięciem wymogów tej ustawy. Natomiast - co podkreślił zarówno organ administracji orzekający w sprawie, jak i Sąd - skutecznym sposobem weryfikacji rynku, który czyni zadość zasadzie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, jest możliwość zorganizowania przez skarżącego konkursu, którego zwycięzcę można zaprosić do negocjacji w trybie zamówienia z wolnej ręki (art. 67 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 Prawa zamówień publicznych).

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit b) i c) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.